783
個案研究為何1990年代末期的通貨膨脹與失業率如此低？
隨著二十世紀接近尾聲，美國經濟經歷了多年來最低的通貨膨脹率和失業率。例如在1999年，失業率降至4.2%，而通貨膨脹率僅為每年1.3%。以這兩個重要的總體經濟變數來衡量，美國正享受著一段不同尋常的繁榮時期。
一些觀察家認為，這段經歷對菲利浦斯曲線理論提出了質疑。的確，低通貨膨脹與低失業率的組合似乎表明，這兩個變數之間不再存在權衡取捨。然而，大多數經濟學家對事件的看法較為保守。正如我們在本章中多次討論的，通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨會隨時間推移而移動。在1990年代，這種權衡取捨向左移動，使經濟得以同時享有低失業率和低通貨膨脹。
是什麼導致了短期菲利浦斯曲線的這種有利移動？部分答案在於預期通貨膨脹的下降。在Paul Volcker和Alan Greenspan的領導下，聯準會執行了旨在降低並維持低通貨膨脹的政策。隨著時間推移，這項政策取得成功，聯準會在公眾心中建立了可信度，讓人們相信它將在必要時繼續對抗通貨膨脹。這種增加的可信度降低了通貨膨脹預期，從而使短期菲利浦斯曲線向左移動。
除了因預期通貨膨脹降低而產生的移動外，許多經濟學家認為，美國經濟在這段期間經歷了一些有利的供給衝擊。（請記住，有利的供給衝擊會使短期總供給曲線向右移動，提高產出並降低物價。因此，它會同時降低失業率和通貨膨脹，並使短期菲利浦斯曲線向左移動。）以下是三個可能被歸功於總供給有利移動的事件：
1990年代剩餘的時間見證了一段經濟繁榮期。通貨膨脹逐漸緩慢下降，到該十年末期已接近零。失業率也緩慢下降，導致許多觀察家相信自然失業率已經下降。這種良好的經濟表現部分要歸功於Alan Greenspan及其在聯邦儲備系統的同事，因為只有透過審慎的貨幣政策才能實現低通貨膨脹。但正如以下個案研究所述，好運（以有利供給衝擊的形式）也是故事的一部分。
未來會如何？總體經濟學家在向來不善於預測，但過去的幾個教訓是明確的。首先，只要聯準會對貨幣供給（進而對總需求）的控制保持警惕，就沒有理由讓通貨膨脹像1960年代末期那樣不必要地升溫。其次，經濟體始終有可能經歷對總供給的不利衝擊，就像1970年代那樣。如果這種不幸的發展發生，政策制定者將別無選擇，只能面對通貨膨脹與失業之間較不理想的權衡取捨。
784 第十二部短期經濟波動
N 大宗商品價格下跌。在 1990 年代後期，許多基本大宗商品在全球市場的價格下跌。這種大宗商品價格的下跌，部分是由於日本及其他亞洲經濟體陷入嚴重衰退，導致對這些產品的需求減少。由於大宗商品是生產過程中的重要投入要素，其價格下跌降低了生產者的成本，並對美國經濟構成有利的供給衝擊。
N 勞動市場變化。有些經濟學家認為，二次大戰後出生的龐大嬰兒潮世代逐漸老化，已造成勞動市場的根本性變化。由於年長勞工通常比年輕勞工擁有更穩定的工作，勞動力平均年齡的增加可能會降低經濟的自然失業率。
N 技術進步。有些經濟學家認為，美國經濟已進入技術進步更為迅速的時期。資訊技術（例如網際網路）的進展影響深遠，並波及經濟的許多層面。此類技術進步提高了生產力，因此屬於一種有利的供給衝擊。
經濟學家對於哪一種菲利普斯曲線移動的解釋最為合理，仍存有爭議。最終，完整的故事可能涵蓋上述各種因素。請記住，這些假說均未否定菲利普斯曲線的基本教訓：即掌控總需求的政策制定者，始終面臨通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨。然而，1990 年代的經驗提醒我們，這種短期權衡取捨會隨著時間改變，有時甚至以難以預測的方式變化。
快速測驗： 什麼是犧牲率？聯準會（Fed）致力於降低通貨膨脹的可信度，可能會如何影響犧牲率？
結論本章探討了經濟學家對於通貨膨脹與失業的思考如何隨時間演變。我們討論了二十世紀許多頂尖經濟學家的觀點：從 Phillips、Samuelson 和 Solow 提出的菲利普斯曲線，到 Friedman 和 Phelps 的自然率假說，再到 Lucas、Sargent 和 Barro 的理性預期理論。這群學者中已有四人因其經濟學研究成果獲得諾貝爾獎，未來幾年可能還有更多人獲此殊榮。
儘管過去 40 年間，通貨膨脹與失業之間的權衡取捨引發了許多學術上的爭論，但某些原則已形成並獲得當今共識。以下是 Milton Friedman 在 1968 年對通貨膨脹與失業關係的表述：
通貨膨脹與失業之間始終存在暫時的權衡取捨；但不存在永久性的權衡取捨。這種暫時的權衡取捨並非來自通貨膨脹本身，而是來自未預期的通貨膨脹，這通常意味著，來自上升的第33章通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨 785 通貨膨脹率。人們普遍認為存在永久性的權衡取捨，這其實是將「高」與「上升」混淆的複雜版本，而這種混淆我們在更簡單的形式中都能辨識出來。上升的通貨膨脹率可能會降低失業率，但高的通貨膨脹率則不會。
但你會問，「暫時性」究竟有多長？……我頂多只能根據對歷史證據的一些檢視，提出個人判斷，認為較高且未預期的通貨膨脹率所產生的初始影響，大約會持續兩到五年。
時至今日，三十多年過去了，這段陳述仍然總結了大多數總體經濟學家的觀點。
N 菲利浦曲線描述了通貨膨脹與失業之間的負相關關係。透過擴張總需求，政策制定者可以選擇菲利浦曲線上通貨膨脹較高、失業較低的點。透過緊縮總需求，政策制定者可以選擇菲利浦曲線上通貨膨脹較低、失業較高的點。
N 菲利浦曲線所描述的通貨膨脹與失業之間的權衡取捨僅在短期內成立。在長期中，預期通貨膨脹會調整以反映實際通貨膨脹的變化，導致短期菲利浦曲線移動。因此，長期菲利浦曲線在自然失業率處呈現垂直線。
N 短期菲利浦曲線也會因為總供給衝擊而移動。不利的供給衝擊，例如1970年代世界油價上漲，會讓政策制定者面臨較不利的通貨膨脹與失業權衡取捨。也就是說，在發生不利供給衝擊後，對於任何給定的失業率，政策制定者必須接受較高的通貨膨脹率；或者對於任何給定的通貨膨脹率，必須接受較高的失業率。
N 當聯準會緊縮貨幣供給成長以降低通貨膨脹時，它會使經濟沿著短期菲利浦曲線移動，從而導致失業率暫時升高。反通貨膨脹的成本取決於通貨膨脹預期下降的速度。一些經濟學家認為，對低通貨膨脹的可信承諾可以促使預期迅速調整，從而降低反通貨膨脹的成本。
摘要菲利浦曲線，第763頁自然率假說，第772頁供給衝擊，第775頁犧牲率，第779頁理性預期，第779頁關鍵概念 1. 繪製通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨圖。聯準會如何使經濟從這條曲線上的一個點移動到另一個點？ 2. 繪製通貨膨脹與失業之間的長期權衡取捨圖。解釋短期與長期權衡取捨之間的關係。 3. 自然失業率的「自然」之處何在？為什麼不同國家的自然失業率可能會有所不同？ 4. 假設乾旱摧毀了農作物並推高了食物價格。這對通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨有何影響？ 5. 聯準會決定降低通貨膨脹。利用菲利浦曲線顯示此政策的短期與長期影響。如何降低短期成本？
複習題
786
第十二部短期經濟波動
1. 假設自然失業率為 6%。在一個圖表中，畫出兩條菲利普斯曲線（Phillips curves），用以描述下列四種情況。標示出每種情況下經濟體所在的位置點： a. 實際通貨膨脹率為 5%，預期通貨膨脹率為 3%。 b. 實際通貨膨脹率為 3%，預期通貨膨脹率為 5%。 c. 實際通貨膨脹率為 5%，預期通貨膨脹率為 5%。 d. 實際通貨膨脹率為 3%，預期通貨膨脹率為 3%。
2. 說明下列發展對短期與長期菲利普斯曲線的影響。並給出你答案背後的經濟推理。 a. 自然失業率上升 b. 進口石油價格下跌 c. 政府支出增加 d. 預期通貨膨脹率下降
3. 假設消費者支出減少導致經濟衰退。 a. 使用總供給/總需求圖表以及菲利普斯曲線圖表，來說明經濟體的變化。短期中，通貨膨脹率和失業率會發生什麼變化？ b. 現在假設隨著時間推移，預期通貨膨脹率的變動方向與實際通貨膨脹率相同。短期菲利普斯曲線的位置會發生什麼變化？當衰退結束後，經濟體面臨的通貨膨脹–失業組合是變得更好還是更糟？
4. 假設經濟體處於長期均衡狀態。 a. 畫出該經濟體的短期和長期菲利普斯曲線。 b. 假設一波商業悲觀情緒降低了總需求。在你的 (a) 部分圖表中顯示此衝擊的影響。如果聯準會（Fed）採取擴張性貨幣政策，它能否讓經濟體回到原始的通貨膨脹率和原始的失業率？ c. 現在假設經濟體已回到長期均衡，隨後進口石油價格上漲。使用類似 (a) 部分的新圖表來顯示此衝擊的影響。如果聯準會採取擴張性貨幣政策，它能否讓經濟體回到原始的通貨膨脹率和原始的失業率？如果聯準會採取緊縮性貨幣政策，它能否讓經濟體回到原始的通貨膨脹率和原始的失業率？解釋為什麼這種情況不同於 (b) 部分的情況。
5. 假設聯準會認為自然失業率為 6%，但實際的自然失業率為 5.5%。如果聯準會基於其信念制定政策決策，經濟體會發生什麼變化？
6. 石油價格在 1986 年大幅下跌，並在 1998 年再次大幅下跌。 a. 在總需求/總供給圖表和菲利普斯曲線圖表中，顯示這種變化的影響。短期中，通貨膨脹率和失業率會發生什麼變化？ b. 此事件的影響是否意味著通貨膨脹與失業之間不存在短期的權衡取捨？為什麼是或為什麼不是？
7. 假設聯準會宣布將採取緊縮性貨幣政策以降低通貨膨脹率。下列條件會使隨之而來的衰退更為嚴重還是較為輕微？請解釋。 a. 工資合約的期間較短。 b. 大眾对联準會降低通貨膨脹的決心缺乏信心。 c. 通貨膨脹預期能迅速調整以反映實際通貨膨脹。
8. 一些經濟學家認為，短期菲利普斯曲線相對陡峭，並且會因經濟變化而迅速移動。與持有相反觀點的經濟學家相比，這些經濟學家更傾向還是較不傾向支持透過緊縮性政策來降低通貨膨脹？
9. 想像一個所有工資皆透過三年期合約設定的經濟體。在這個世界中，聯準會宣布立即開始實施旨在降低通貨膨脹的貨幣政策變更。經濟體中的每個人都相信聯準會的聲明。這種反通貨膨脹過程是否無需付出代價？為什麼是或為什麼不是？聯準會可以做什麼來降低反通貨膨脹的成本？
10. 鑑於通貨膨脹不受歡迎，為何民選領袖並不總是支持降低通貨膨脹的努力？經濟學家認為，各國可以降低成本問題與應用第33章通貨膨脹與失業之間的短期權衡取捨 787 透過讓中央銀行在不受政治人物干預的情況下制定貨幣政策決策，來實現去通膨。為什麼會這樣呢？
11. 假設聯邦儲備系統的政策制定者接受短期菲利普斯曲線和自然率假說，並希望將失業率維持在接近其自然率的水平。不幸的是，由於自然失業率會隨著時間改變，他們並不確定自然率的具體數值。你認為他們在執行貨幣政策時，應該關注哪些總體經濟變數？
在本章中你將會…… 考慮稅法是否應該改革以鼓勵儲蓄考慮中央銀行是否應該以零通貨膨脹為目標考慮政策制定者是否應該試圖穩定經濟考慮貨幣政策應該依據規則而非相機抉擇來制定考慮財政政策制定者是否應該減少政府債務很難打開報紙卻沒看到任何政治人物或社論作者倡議改變經濟政策。總統應該利用預算盈餘來減少政府債務，或者應該將其用於增加政府支出。聯邦儲備系統應該降低利率以刺激疲軟的經濟，或者應該避免此類舉措以免引發更高的通貨膨脹風險。國會應該改革稅制以促進更快的經濟成長，或者應該改革稅制以達成更平等的所得分配。經濟議題是美國及世界其他國家持續進行政治辯論的核心。難怪比爾·柯林頓在1992年首次競選總統時，他的首席策略師張貼了一標語來提醒團隊記住競選活動的核心議題：「是經濟啊，笨蛋。」
前十二章已經發展出經濟學家在分析整體經濟行為以及政策影響時所使用的工具五項關於總體經濟政策的辯論 791
792 第十三部分最終思考關於經濟。這最後一章呈現了宏觀經濟政策五個主要辯題的雙方觀點。你在本課程中累積的知識，為我們討論這些重要且尚未定論的議題提供了背景。這應該能幫助你在這些辯題中選擇立場，或者至少幫助你理解為何選擇立場如此困難。
貨幣與財政政策制定者是否應該試圖穩定經濟？
在第31、32和33章中，我們看到了總需求與總供給的變化如何導致生產和就業的短期波動。我們也看到了貨幣與財政政策如何移轉總需求，進而影響這些波動。但是，即使政策制定者能夠影響短期經濟波動，這是否意味著他們應該這麼做？我們的第一個辯題在於，貨幣與財政政策制定者是否應該運用手中的工具，試圖平緩景氣循環的起伏。
正方：政策制定者應該試圖穩定經濟若放任不管，經濟往往會出現波動。例如，當家庭和企業變得悲觀時，他們會削減支出，這會減少對商品與服務的總需求。總需求的下降反過來又減少了商品與服務的生產。企業裁員，失業率上升。實質GDP和其他收入指標下降。失業率上升和收入下降，有助於證實最初引發經濟衰退的悲觀情緒。
這樣的衰退對社會毫無益處——它代表資源的純粹浪費。因總需求不足而失業的工人，寧願去工作。在衰退期間工廠閒置的企業主，寧願生產有價值的商品與服務並獲利銷售。
社會沒有理由必須忍受景氣循環的繁榮與蕭條。宏觀經濟理論的發展已向政策制定者展示如何減輕經濟波動的嚴重性。透過「逆風而行」應對經濟變化，貨幣與財政政策可以穩定總需求，進而穩定生產和就業。當總需求不足以確保充分就業時，政策制定者應該增加政府支出、減稅並擴大貨幣供給。當總需求過剩、面臨通膨升高的風險時，政策制定者應該削減政府支出、增稅並減少貨幣供給。這些政策行動將宏觀經濟理論發揮到極致，帶來更穩定的經濟，使所有人受益。
第34章宏觀經濟政策的五大辯論 793
反方：政策制定者不應該試圖穩定經濟雖然貨幣政策和財政政策在理論上可以用來穩定經濟，但在實務上運用這些政策卻面臨著重大的障礙。
其中一個問題是，貨幣政策和財政政策並不會立即影響經濟，而是存在長期的時滯。貨幣政策透過改變利率來影響總需求，而利率的變動進而會影響支出，特別是住宅投資和企業投資。然而，許多家庭和企業會預先擬定其支出計畫。因此，利率的變化需要一段時間才能改變對商品與服務的總需求。許多研究顯示，貨幣政策的變動在實施後大約六個月內，對總需求的影響微乎其微。
財政政策之所以存在時滯，是因為支配支出和稅收變動的政治過程冗長。要對財政政策進行任何變更，法案必須經過國會委員會審議，並在眾議院和參議院獲得通過，最後由總統簽署。提出、通過並實施一項重大的財政政策變更，可能需要數年時間。
由於這些漫長的時滯，想要穩定經濟的政策制定者必須前瞻性地預測，在其政策生效時可能面臨的經濟狀況。不幸的是，經濟預測極不精確，部分原因是因為宏觀經濟學仍是一門相當初階的科學，另一部分原因則是造成經濟波動的根本衝擊本質上是無法預測的。因此，當政策制定者調整貨幣或財政政策時，他們必須依賴對未來經濟狀況的合理推測。
政策制定者在試圖穩定經濟時，往往適得其反。從政策行動開始到實際生效之間，經濟狀況很容易發生變化。正因如此，政策制定者可能會無意間
794
第十三部分最終思考加劇而非緩和經濟波動的幅度。有些經濟學家主張，歷史上許多重大的經濟波動，包括一九三○年代的大蕭條，都可歸因於造成不穩定的政策行動。
醫師所受的第一項訓誡是「勿傷害」。人體具有自然的復原能力。面對病患與不確定的診斷時，醫師往往什麼都不該做，而是讓身體自行恢復。在缺乏可靠知識的情況下介入，只會讓情況更糟。
治療病態的經濟也是如此。若政策制定者能消除所有經濟波動，那當然理想；但受限於總體經濟學的知識局限，加上全球事件本質上的不可預測性，這並非現實的目標。經濟政策制定者應避免頻繁以貨幣與財政政策介入，若能做到不造成伤害，便已足夠。
快速測驗： 解釋為什麼貨幣與財政政策存在延遲效應。 這些延遲為何會影響主動政策與被動政策之間的選擇？
貨幣政策應依規則而非裁量來制定嗎？
正如我們在第二十七章首次討論的，美國的貨幣政策由聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee）制定。該委員會大約每六週開會一次，評估經濟狀況。根據這項評估以及對未來經濟狀況的預測，委員會決定要提高、降低或維持短期利率水準不變。隨後，聯準會調整貨幣供給以達成該利率目標，直到下次會議重新評估為止。
聯邦公開市場委員會在執行貨幣政策上擁有幾乎完全的裁量權。創立聯準會的法律僅對其應追求的目標提供模糊建議，並未說明如何達成所選定的任何目標。聯邦公開市場委員會成員一旦獲任命，除了「做正確的事」之外，幾乎沒有其他明確授權。
有些經濟學家批評這種制度設計。因此，我們關於總體經濟政策的第二場辯論，聚焦於聯準會是否應縮減其裁量權，轉而承諾遵循一套執行貨幣政策的規則。
贊成：貨幣政策應依規則制定以裁量方式執行貨幣政策有兩個問題。第一，它無法限制無能與濫權。當政府派遣第34章宏觀經濟政策的五大爭論 795 將警察派駐社區以維持社會秩序時，政府會給予他們嚴格的執勤準則。由於警察擁有強大的權力，若允許他們隨心所欲地行使權力，將會帶來危險。然而，當政府賦予中央銀行家維持經濟秩序的權威時，卻未給予任何指導方針。貨幣政策制定者被允許擁有不受約束的自由裁量權。
作為濫用權力的一個例子，中央銀行家有時會受到誘惑，利用貨幣政策來影響選舉結果。假設選民對現任總統的投票取決於其競選連任時的經濟狀況。一位同情現任總統的中央銀行家可能會在選舉前採取擴張性政策，以刺激生產和就業，因為他知道由此產生的通貨膨脹在選舉後才會顯現。因此，如果中央銀行家與政治人物結盟，自由裁量的政策就可能導致反映選舉週期的經濟波動。經濟學家將這種波動稱為政治商業循環。
自由裁量貨幣政策的第二個、更為隱晦的問題是，它可能導致高於理想水準的通貨膨脹。中央銀行家深知通貨膨脹與失業率之間不存在長期的權衡取捨，因此經常宣布他們的目標是零通貨膨脹。然而，他們很少能實現物價穩定。為什麼？這可能是因為一旦公眾形成通貨膨脹預期，政策制定者就會面臨通貨膨脹與失業率之間的短期權衡取捨。他們可能會為了降低失業率而違背實現物價穩定的承諾。這種宣布（政策制定者聲稱將要做的事）與實際行動（他們隨後實際做的事）之間的差異，被稱為政策的時間不一致性。由於政策制定者經常出現時間不一致的情況，人們對中央銀行家宣布降低通貨膨脹率的意圖持懷疑態度。結果，人們預期的通貨膨脹率總是高於貨幣政策制定者聲稱要達到的水準。較高的通貨膨脹預期進而使短期菲利普斯曲線向上移動，使得通貨膨脹與失業率之間的短期權衡取捨變得比原本更不利。
避免自由裁量政策這兩個問題的一種方法，是讓中央銀行承諾遵守一項政策規則。例如，假設國會通過一項法律，要求聯準會每年恰好增加3%的貨幣供給量。（為什麼是3%？因為實質GDP平均每年增長約3%，且貨幣需求隨著實質GDP增長，因此貨幣供給量增長3%大致上是實現長期物價穩定所需的速率。）這樣的法律將消除聯準會的能力不足和濫用權力問題，並使政治商業循環成為不可能。此外，政策也不再具有時間不一致性。人們現在會相信聯準會關於低通貨膨脹的宣布，因為聯準會在法律上被要求執行低通貨膨脹的貨幣政策。在低通貨膨脹預期的情況下，經濟將面臨更有利的通貨膨脹與失業率短期權衡取捨。
其他貨幣政策規則也是可能的。一項更為積極的規則可能允許根據經濟狀況對貨幣政策變化進行某種反饋。例如，一項更為積極的規則可能要求聯準會在失業率高於自然率每一個百分點時，將貨幣增長率提高一個百分點。無論規則的確切形式如何，讓聯準會承諾遵守某種規則，都能透過限制貨幣政策執行過程中的能力不足、濫用權力和時間不一致性，從而帶來優勢。
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第十三部分最終思考反方：貨幣政策不應由規則制定儘管相機抉擇的貨幣政策可能存在陷阱，但它也有一個重要的優勢：靈活性。聯準會必須面對各種情況，而並非所有情況都能預見。在 1930 年代，銀行倒閉數量創下紀錄。在 1970 年代，全球油價飆升。1987 年 10 月，股市在單日內下跌 22%。聯準會必須決定如何回應這些對經濟的衝擊。政策規則的設計者不可能考慮到所有突發狀況，並事先規定正確的應對政策。較好的做法是任命優秀的人才來執行貨幣政策，然後給予他們自由發揮的空間，讓他們盡力而為。
此外，所謂相機抉擇帶來的問題大多僅是假設性的。例如，政治商業週期的實際重要性遠不明確。在某些情況下，發生的情況似乎恰恰相反。例如，吉米·卡特總統於 1979 年任命保羅·沃克擔任聯邦準備系統主席。尽管如此，在
1990 年代，全球許多中央銀行採用通貨膨脹目標制作為制定貨幣政策的規則——或至少作為粗略的指導方針。巴西就是一個近期的例子。
巴西將利用通貨膨脹數據管理利率作者：彼得·弗里奇里約熱內盧——巴西中央銀行總裁阿米尼奧·弗拉加表示，該行將於 6 月下旬採用一套正式流程，根據未來 30 個月的預先定義通貨膨脹目標來管理利率。
弗拉加先生在採訪中表示，中央銀行正在擬定用於管理利率和經濟的「通貨膨脹目標制」細節。通貨膨脹目標制是一種被英國、加拿大和紐西蘭等其他擁有自由浮動匯率國家所採用的制度，其運作相當簡單：如果物價上漲速度快於預期，則提高利率以冷卻經濟；如果物價下跌或持平，則降低利率。. . .
一旦實施，巴西的新政策將看起來與英格蘭銀行的政策相似。在 1992 年英鎊嚴重貶值引發通貨膨脹衝擊後，英國中央銀行將利率政策與更可見的價格錨定掛鉤。如今，英國的目標是在兩年期內將年度通貨膨脹率維持在 2.5%，當其價格預測偏離該目標超過一個百分點時，便調整短期利率。
一般而言，外部觀察者喜歡這種政策的簡潔性。「設定通貨膨脹目標的優點在於，與試圖鎖定利率水準或匯率相比，中央銀行較不可能進行微觀管理，」摩根士丹利添惠公司的經濟學家歐內斯特·W·布朗表示。設定明確目標的缺點在於，像巴西這樣沒有價格管制且難以預測的經濟體，可能會不時無法達成通貨膨脹目標，並且公開地未能達標。
這讓一些人擔心巴西中央銀行缺乏獨立性。巴西中央銀行向財政部負責，進而向總統負責。如果未能達成（或達成）通貨膨脹目標與其他政府目標（例如降低失業率）發生衝突怎麼辦？「通貨膨脹目標制朝著使中央銀行免受政治干擾的正確方向邁進，」摩根大通公司的經濟學家馬塞洛·卡瓦略表示。「然而，在沒有適當的正式中央銀行獨立性的情況下引入通貨膨脹目標制，無異於換湯不換藥。」
來源：《華爾街日報》，1999 年 5 月 22 日，第 A8 頁。
新聞聚焦通貨膨脹目標制第34章宏觀經濟政策的五大辯論 797
當年十月，Volcker 採取緊縮貨幣政策，以對抗他從前任手中繼承的高通膨率。Volcker 此舉的可預期結果是引發衰退，而衰退的可預期結果則是卡特總統的支持率下滑。Volcker 並未運用貨幣政策來協助任命他的總統，反而間接確保了卡特在1980年11月的大選中敗給 Ronald Reagan。
時間不一致性的實際重要性也遠非明確。儘管大多數人對中央銀行的聲明持懷疑態度，但央行官員可以透過行動兌現承諾，隨時間建立可信度。在1990年代，Fed 實現並維持了低通膨率，儘管始終存在利用通膨與失業之間短期權衡關係的誘惑。這段經驗顯示，低通膨並不需要 Fed 承諾遵守某種政策規則。
任何試圖以規則取代裁量權的做法，都必須面對界定精確規則的艱鉅任務。儘管有大量研究檢視不同規則的成本與效益，經濟學家對於何謂良好的規則仍未達成共識。在達成共識之前，社會幾乎別無選擇，只能賦予央行官員裁量權，讓他們依自身判斷執行貨幣政策。
快速測驗： 請舉出一個貨幣政策規則的例子。為什麼你的規則可能優於裁量性政策？為什麼它可能更差？
中央銀行應該以零通膨為目標嗎？
第1章討論並於第28章進一步闡述的經濟學十大原理之一是：當政府發行過多貨幣時，物價會上漲。第1章討論並於第33章進一步闡述的另一個經濟學十大原理是：社會面臨通膨與失業之間的短期權衡關係。綜合這兩項原理，政策制定者面臨一個問題：中央銀行應該願意容忍多大的通膨？我們的第三場辯論在於，零是否為通膨率的適當目標。
贊成：中央銀行應該以零通膨為目標通膨對社會毫無益處，卻會帶來數項實質成本。正如我們在第28章所討論，經濟學家已識別出通膨的六項成本：
N 與減少貨幣持有量相關的皮鞋成本 N 與更頻繁調整價格相關的菜單成本 N 相對價格變異性增加 N 因稅法未指數化而導致的稅負非預期變化
798 第十三部分最終思考
N 因計價單位變動而產生的混淆與不便 N 與美元計價債務相關的財富任意重分配有些經濟學家認為，這些成本很小，至少對於溫和的通貨膨脹率來說是如此，例如美國在 1990 年代經歷的 3% 通貨膨脹。但其他經濟學家則主張，即使是溫和的通貨膨脹，這些成本也可能相當可觀。此外，毫無疑問的是，公眾不喜歡通貨膨脹。當通貨膨脹升溫時，民意調查會將通貨膨脹列為國家面臨的主要問題之一。
當然，必須將零通貨膨脹的好處與實現它的成本加以權衡。降低通貨膨脹通常需要經歷一段高失業率和低產出的時期，正如短期菲利浦斯曲線所說明的那樣。但這種反通貨膨脹的衰退只是暫時的。一旦人們了解到政策制定者以零通貨膨脹為目標，通貨膨脹預期就會下降，短期的取捨關係也會改善。由於預期會調整，因此在長期中，通貨膨脹與失業率之間並不存在取捨關係。
因此，降低通貨膨脹是一項具有暫時性成本和永久性好處的政策。也就是說，一旦反通貨膨脹的衰退結束，零通貨膨脹的好處將會持續存在於未來。如果政策制定者具備遠見，他們應該願意為了永久性的好處而承擔暫時性的成本。這正是 Paul Volcker 在 1980 年代初期所做的計算，當時他緊縮貨幣政策，將通貨膨脹率從 1980 年的約 10% 降低到 1983 年的約 4%。雖然在 1982 年失業率達到大蕭條以來的最高水準，但經濟最終從衰退中復甦，留下了低通貨膨脹的遺產。如今，Volcker 被視為中央銀行家中的英雄。
此外，降低通貨膨脹的成本未必像某些經濟學家聲稱的那麼大。如果 Fed 宣布對零通貨膨脹做出可信的承諾，它就能直接影響通貨膨脹預期。這種預期的改變可以改善通貨膨脹與失業率之間的短期取捨關係，讓經濟以更低的成本達到較低的通貨膨脹率。此策略的關鍵在於可信度：人們必須相信 Fed 確實會執行其宣布的政策。國會可以透過立法，將物價穩定訂為 Fed 的首要目標，從而在此方面提供協助。這樣的法律將使實現零通貨膨脹的成本降低，同時不會減少任何由此帶來的好處。
零通貨膨脹目標的一個優勢在於，與其他數字相比，零為政策制定者提供了一個更自然的焦點。舉例來說，假設 Fed 宣布將把通貨膨脹率維持在 3%——即 1990 年代經歷的水準。Fed 真的會堅持這個 3% 的目標嗎？如果事件無意間將通貨膨脹率推高到 4% 或 5%，他們為什麼不直接提高目標呢？畢竟，數字 3 並沒有什麼特別之處。相比之下，零是唯一的通貨膨脹率數值，讓 Fed 能夠宣稱已實現物價穩定，並完全消除通貨膨脹的成本。
反對意見：中央銀行不應以零通貨膨脹為目標雖然物價穩定可能是令人嚮往的，但與溫和通貨膨脹相比，零通貨膨脹的好處很小，而達到零通貨膨脹的成本卻第34章宏觀經濟政策的五大辯論 799 龐大。對犧牲率的估計顯示，將通貨膨脹率降低1個百分點，需要放棄約相當於一年產出5%的代價。將通貨膨脹率從例如4%降至零，則需要損失相當於一年產出20%的代價。以目前約9兆美元的國內生產毛額水準而言，這項成本相當於1.8兆美元的產出損失，即每人約6,500美元。雖然人們可能不喜歡通貨膨脹，但他們是否願意（或應該）付出如此高昂的代價來消除通貨膨脹，並不清楚。
反通貨膨脹的社會成本甚至高於這6,500美元所顯示的水準，因為所得損失並非平均分配給全體人口。當經濟陷入衰退時，並非所有所得都按比例下降。相反地，總所得的下降集中在那些失業的勞工身上。弱勢勞工往往是技能與經驗最少的人。因此，降低通貨膨脹的大部分成本是由最無力負擔的人承擔。
雖然經濟學家可以列出通貨膨脹的幾項成本，但專業領域對於這些成本是否重大並無共識。皮鞋成本、菜單成本以及其他經濟學家所指出的成本，至少在溫和的通貨膨脹率下，似乎並不巨大。的確，公眾不喜歡通貨膨脹，但公眾可能被誤導而相信「通貨膨脹謬誤」——即認為通貨膨脹會侵蝕生活水準的觀點。經濟學家了解，生活水準取決於生產力，而非貨幣政策。由於名目所得的通貨膨脹與物價的通貨膨脹相伴而生，降低通貨膨脹並不會導致實質所得更快速地成長。
此外，政策制定者可以在不實際降低通貨膨脹的情況下，減少通貨膨脹的許多成本。他們可以透過修訂稅法以考量通貨膨脹的影響，來消除與非指數化稅制相關的問題。他們也可以透過發行指數化政府債券，來減少因意外通貨膨脹所導致債權人與債務人之間任意的財富重分配，事實上柯林頓政府於1997年便這麼做。此舉使政府債務持有者免受通貨膨脹的影響。此外，藉由樹立榜樣，這可能會鼓勵私人借款人和貸款人撰寫與通貨膨脹掛鉤的債務合約。
如果能夠毫無成本地降低通貨膨脹，正如一些經濟學家主張的那樣，那麼降低通貨膨脹或許是可取的。然而，這種做法在實務上似乎難以執行。當經濟體降低其通貨膨脹率時，幾乎總是會經歷一段高失業率和低產出的時期。相信中央銀行能夠如此迅速地建立信譽，從而使反通貨膨脹過程毫無痛苦，是有風險的。
事實上，反通貨膨脹引起的衰退可能會對經濟留下永久的傷痕。各行業的公司在衰退期間大幅減少對新廠房和設備的支出，使得投資成為國內生產毛額中波動最大的組成部分。即使在衰退結束後，較小的資本存量也會使生產力、所得和生活水準低於原本應達到的水準。此外，當勞工在衰退期間失業時，他們會失去寶貴的工作技能。即使在經濟復甦後，他們作為勞工的價值也會減損。一些經濟學家認為，過去十年許多歐洲經濟體的高失業率，是1980年代反通貨膨脹政策的餘波。
政策制定者為何要讓經濟經歷一場成本高昂且不公平的反通貨膨脹衰退，以實現可能僅有微薄益處的零通貨膨脹？經濟學家艾倫·布林德（Alan Blinder），由比爾·柯林頓（Bill Clinton）任命為
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第十三部分最終思考聯準會，在他《硬頭腦，軟心腸》一書中強力主張政策制定者不應該做出這種選擇：
伴隨美國與其他工業國家所經歷的低度與中度通貨膨脹而來的成本似乎相當微薄——比較像是重感冒，而非社會的癌症……身為理性的個人，我們不會自願接受腦葉切除術來治療普通感冒。然而，作為一個集體，我們卻慣常開出經濟上等同於腦葉切除術（高失業率）的處方，作為治療通貨膨脹感冒的解藥。
Blinder 結論認為，最好學會與中度通貨膨脹共存。
快速測驗：
解釋將通貨膨脹降至零的成本與效益。
哪些是暫時的？哪些是永久的？
財政政策制定者應該減少政府債務嗎？
近年來最持續不斷的總體經濟辯論，或許就是關於聯邦政府的財政狀況。在 1980 年代與 1990 年代的大部分時間裡，美國聯邦政府的支出超過其稅收收入，並透過發行政府債務來籌措這筆預算赤字資金。當我們在第二十五章研究金融市場時，我們看到了預算赤字如何影響儲蓄、投資與利率。
這種情況在 1990 年代末期發生逆轉，當時增稅、削減支出與強勁經濟成長的組合消除了政府的預算赤字，甚至產生了小額預算盈餘。我們的第四個辯題在於財政政策制定者是否應該利用這項預算盈餘來減少政府債務。另一種選擇則是透過減稅或增加支出來消除預算盈餘。
贊成：政策制定者應該減少政府債務與二十年前相比，美國聯邦政府今日的負債程度高出許多。1980 年，聯邦債務為 7,100 億美元；1999 年則為 3.7 兆美元。如果我們將今日的債務除以人口規模，就會發現每個人分攤的政府債務約為 14,000 美元。
政府債務最直接的影響是對未來世代的納稅人造成負擔。當這些債務與累積利息到期時，未來的納稅人將面臨艱難的選擇。他們必須支付更高的稅賦、享受較少的政府支出，或兩者兼施，以便騰出資源來償還債務與累積利息。或者，他們可以延遲清算之日，透過再次借貸來償還舊債與利息，使政府陷入更深的債務漩渦。本質上，當政府出現預算赤字並發行政府債務時，它允許當代納稅人將部分帳單轉嫁給後代。
「我分攤的政府債務是 14,000 美元。」
第34章宏觀經濟政策的五大辯論 801 政府支出轉嫁給未來的納稅人。繼承如此龐大的債務，勢必會降低後代的生活水準。
除了這種直接影響外，預算赤字也會產生各種宏觀經濟效應。由於預算赤字代表負的公共儲蓄，因此會降低國民儲蓄（私人儲蓄與公共儲蓄的總和）。國民儲蓄減少會導致實質利率上升，進而使投資下降。投資減少隨著時間推移會導致資本存量縮小。較低的資本存量會降低勞動生產力、實質工資以及經濟體的商品與服務產出。因此，當政府增加其債務時，後代將出生在一個收入較低且稅賦較高的經濟環境中。
然而，在某些情況下，編列預算赤字是合理的。縱觀歷史，政府債務增加最常見的原因是戰爭。當軍事衝突導致政府支出暫時增加時，透過借貸來為這些額外支出融資是合理的。否則，戰時的稅率就必須急遽上升。如此高的稅率會嚴重扭曲納稅人面臨的誘因，導致巨大的無謂損失。此外，如此高的稅率對當代的納稅人也不公平，因為他們已經必須承擔參戰的犧牲。
同樣地，在經濟活動暫時低迷期間，允許政府債務增加也是合理的。當經濟陷入衰退時，由於所得稅和薪資稅是根據所得指標課徵，稅收會自動減少。如果政府在衰退期間試圖平衡預算，就必須在高失業率時期提高稅率或削減支出。這樣的政策傾向於在總需求亟需刺激的時候壓抑總需求，因此往往會加劇經濟波動的幅度。
然而，1980年代和1990年代政府債務的增加，無法以戰爭或衰退作為正當理由。在此期間，美國避免了重大的軍事衝突和嚴重的經濟下滑。儘管如此，政府仍持續出現預算赤字，這主要是因為總統和國會發現，增加政府支出比增稅更容易。結果，政府債務佔年度國內生產毛額（GDP）的百分比從1980年的26%上升到1995年的50%，隨後在1999年略微回落至44%。很難為這種政府債務的增加找到任何合理的依據。如果美國政府自1980年以來一直維持平衡預算，今天的大學畢業生將進入一個承諾帶給他們更大經濟繁榮的環境。
現在是時候扭轉這項政策失誤的影響了。財政審慎與好運氣的結合，使美國政府在1990年代末期呈現預算盈餘，並預計後續幾年也將保持盈餘。我們應該利用這些盈餘來償還政府累積的部分債務。與減稅或增加支出的替代方案相比，償還債務意味著更高的國民儲蓄、投資和經濟成長。
反對意見：政策制定者不應減少政府債務政府債務的問題經常被誇大。雖然政府債務確實代表了年輕世代的稅賦負擔，但與個人的平均終身收入相比，其規模並不算大。美國聯邦政府的債務是
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第十三部分最終思考每人約 14,000 美元。一個每年賺取 25,000 美元並工作 40 年的人，其終生收入將達到 100 萬美元。他所分擔的政府債務佔其終生資源的比例不到 2%。
此外，孤立地看待政府債務的影響是具有誤導性的。政府債務只是政府在籌措和支出資金這一宏觀圖景中的一環。在制定這些財政政策決策時，決策者會以多種方式影響不同世代的納稅人。因此，我們應該將政府的預算赤字或盈餘與其他政策結合起來考量。
例如，假設政府利用預算盈餘來償還政府債務，而不是將其用於增加教育支出。這項政策會讓年輕世代過得更好嗎？當他們進入勞動力市場時，政府債務規模較小，這意味著稅收負擔較輕。然而，如果他們接受的教育不如原本可能達到的水準，他們的生產力和收入將會較低。許多對教育回報率（即多受一年教育所帶來的工資增長）的估算發現，這種回報相當可觀。綜觀全局，減少政府債務而非資助更多教育支出，可能會讓未來世代的處境變得更糟。
單一且過度關注政府債務也是危險的，因為這會使人們忽視其他各種在不同世代之間重新分配收入的政策。例如，在 1960 年代和 1970 年代，美國聯邦政府提高了老年人的 Social Security 福利。它通過增加對勞動年齡人口徵收的薪資稅來為這項增加的支出融資。這項政策將收入從年輕世代重新分配給老年世代，儘管它並未影響政府債務。因此，政府債務只是政府政策如何影響不同世代福祉這一更大議題中的一小部分。
在某種程度上，具有遠見的父母可以逆轉政府債務的不利影響。假設一位父母擔心政府債務對其子女的影響。這位父母可以通過儲蓄並留下更多的遺產來抵消這種影響。遺產將增強子女承擔未來稅收負擔的能力。一些經濟學家聲稱，人們的行為確實如此。如果這是真的，父母較高的私人儲蓄將抵消預算赤字造成的公共負儲蓄，而赤字也不會影響經濟。大多數經濟學家懷疑父母是否如此有遠見，但有些人可能確實這樣做，而且任何人都有可能這麼做。赤字讓人們有機會以犧牲子女利益為代價進行消費，但赤字並不強制人們這麼做。如果政府債務確實代表了未來世代面臨的巨大問題，一些父母會幫助解決這個問題。
預算赤字的批評者有時斷言，政府債務不可能永遠持續增長，但事實上它可以。正如銀行職員在評估貸款申請時會比較個人的債務與收入一樣，我們也應該相對於國家收入的規模來評判政府債務的負擔。人口增長和技術進步導致美國經濟的總收入隨時間增長。因此，國家支付政府債務利息的能力也隨時間增長。只要政府債務的增長速度慢於國家收入的增長速度，就沒有什麼能阻止政府債務永遠增長。
一些數據可以讓這一點更具體。美國經濟的實際產出平均每年增長約 3%。如果通貨膨脹率為每年 2%
第34章宏觀經濟政策的五大辯論 803
當政策制定者面臨政府預算盈餘時，他們有三個選項：減稅、增加支出，或減少政府債務。做出選擇並不容易。
立法者發現盈餘可能與赤字一樣令人苦惱作者：DAVID WESSEL 和 GREG HITT
華盛頓——政客們花了15年充滿爭議的時間，才消除了自第二次世界大戰以來最大的聯邦預算赤字。如今，他們在決定如何處置預計未來10年約3兆美元的盈餘時，面臨的困難幾乎不相上下。
這筆突如其來、規模比六個月前預期還大的預算意外之財，正加速推動一場關於財政政策和政府角色的長期辯論。
表面上，立法者面臨一個簡單的多選題：盈餘應該被儲存、花費，還是用於減稅？但核心而言，這場辯論涉及一些長期被削減赤字壓力所壓抑的深刻議題：
政府的規模應該多大？ 美國人比較喜歡少繳稅，還是希望政府提供更多服務？ 年輕勞工應該犧牲多少來支持退休的嬰兒潮世代父母和祖父母，而嬰兒潮世代又應該預先儲蓄多少？政府應該在多大程度上干預市場運作，以分散當前繁榮帶來的利益？償還1980年代和1990年代累積的債務，與提高教育和醫療支出或降低稅收相比，哪一個更重要或較不重要？
共和黨人雖非完全一致，但主張大幅減稅和小政府。「共和黨人認為，將華盛頓過多的稅收退還給繳納這些稅款的家庭和勞工，是一項原則問題，」德克薩斯州共和黨眾議員、眾議院籌款委員會主席 Bill Archer 在上週的減稅辯論中於眾議院發言時表示。「共和黨人相信，美國人有權保留更多他們賺取的所得。」
然而，當共和黨人看到民眾負擔過重的稅收時，國會中的自由派民主黨人看到的卻是「未被滿足的需求」。麻薩諸塞州民主黨眾議員 Barney Frank 表示：「問題不在於是否應該按照人民的意願花費盈餘。當然應該如此。問題在於，這些錢應該花費在私人財貨還是公共財貨上。」……
公眾意見分歧，但一項最新的《華爾街日報》/NBC新聞民調顯示，共和黨在推銷其減稅呼籲方面遇到困難。……當被要求僅選擇一種使用盈餘的方式時，在1,007名受訪者中，46%選擇將資金用於教育或聯邦醫療保險（Medicare）受益人的處方藥福利等社會計畫，22%選擇償還聯邦債務，僅有20%選擇減稅。（其餘選擇國防或未做選擇。）
「我們並非處於像1970年代末期那樣人們真正厭惡政府的時期，」與民主黨人 Peter Hart 共同進行該民調的共和黨民調專家 Robert Teeter 表示。「選民正在表達，存在一些政府應該解決的嚴重且正當的議題，並且他們願意拿出部分金錢來處理這些問題，」Teeter 先生補充道。……
聯邦準備理事會（Fed）主席 Greenspan 繼續宣導減少債務的優點。雖然他並未明言，但他認為政治僵局也有其可取之處。如果國會和 Clinton 先生今年能通過撥款法案，但在其他事項上無法達成共識，那麼盈餘將自動用於減少政府債務。
來源：《華爾街日報》，1999年7月29日，A1版。
新聞焦點預算盈餘
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第十三部分最終思考年，則名目所得每年以5%的速率成長。因此，政府債務每年可以上升5%，而不會增加債務對所得的比率。在1999年，聯邦政府債務為3.7兆美元；此數字的5%是1,650億美元。只要聯邦預算赤字小於1,650億美元，該政策就是可持續的。永遠不會出現任何清算日，迫使預算赤字終結或經濟崩潰。
如果適度的預算赤字是可持續的，政府就沒有必要維持預算盈餘。讓我們將這些超過支出的收入用於更好的用途。政府可以利用這些資金來資助有價值的政府計畫，例如增加教育經費。或者，它可以用這些資金來資助減稅。在1990年代末期，稅收佔GDP的比例達到歷史新高，因此有充分理由認為，稅收的無謂損失也達到了歷史新高。如果不需要所有这些稅收來滿足當前支出，政府應該將錢歸還給賺得這些錢的人們。
快速測驗： 解釋減少政府債務如何使未來世代過得更好。什麼樣的財政政策可能比減少政府債務更能改善未來世代的生活？
稅法是否應該改革以鼓勵儲蓄？
一個國家的生活水準取決於其生產商品與服務的能力。這是第一章中經濟學十大原理之一。正如我們在第二十四章所見，一個國家的生產能力反過來主要取決於它為未來儲蓄和投資了多少。我們的第五場辯論是，政策制定者是否應該改革稅法以鼓勵更多的儲蓄和投資。
贊成：稅法應該改革以鼓勵儲蓄一個國家的儲蓄率是其長期經濟繁榮的關鍵決定因素。當儲蓄率較高時，就有更多資源可用於投資新的廠房和設備。較多的廠房和設備存量反過來會提高勞動生產力、工資和收入。因此，國際數據顯示國家儲蓄率與經濟福祉指標之間存在強烈的相關性，這並不令人驚訝。