或許可以利用政府資源，如透過向中型企業提供貸款擔保，從而創立足夠多的大公司。中國就出現過類似的情況，國有企業（或至少是部分國有資產， 如裝置、土地及大樓）被員工承包、管理，這也是朝鮮工業政策較為明確的一部分。這可以啟動一種良性迴圈：較高的穩定工資為工人提供了經濟資源、心理空間及必要的樂觀心態，他們既可以用其為孩子投資，又可以用其儲存更多的資金。一份穩定的工作可以使人們更容易獲取貸款，加上自己的存款和才華， 他們最終才能僱用員工，創立自己的大企業。 因此，真的有10億窮人企業家嗎，就像小額信貸機構的領導，或是有公益頭腦的商業巨頭所確信的那樣？或者，這只是因我們對於“企業家”一詞的模糊而產生的幻想？其實，的確有超過10億人在經營著自己的農場或公司，但他們中的大多數人這樣做是因為別無選擇。他們只是想生存下去，因為他們沒有才華、技能或是必要的風險承受能力。小額信貸及其他有助於小企業發展的方式，仍然在窮人的生活中扮演著重要角色，因為這些小企業要存活下去。或許，在可預見的未來，這是很多窮人得以生存的唯一方式。但是，如果我們認為他們能以此鋪出一條逃脫貧窮的路，那麼我們簡直是在自欺欺人。 200
第十章政策，政治 .果政策不能被正確地實施，計劃得再周密完好的政策，也不能發揮貧窮國家，一些援助懷疑論者表示，正是由於政府失職，國外援助及其他來自外界的援助才對該國的社會政策產生了負面影響，使該國的狀況更加糟糕。當今，很多政府的垮臺都是因為一些好的政策沒能真正實施或發揮作用。 下面就是一個很好的例子。烏干達政府給每個學生提供包括維修教室、購買課本以及學生學習期間可能產生的其他費用，教師的工資甚至直接被計劃在政府的預算之內。1996年，李特瓦•雷尼卡和雅各布•斯文松試圖弄清楚，由政府分撥的這些輔助資金究竟有多少真正被用到了學校。2要弄清楚這個問題並不難，他們派遣調查小組到學校，詢問學校負責人實際接收的資金數目，然後將這些數字與電腦裡記錄的政府實際派發的數字比對，結果令人大吃一驚：學校只拿到了實際援助資金的13%，有一半多的學校甚至沒有拿到這筆資金。調查表明，大部分資金最終都到了政府官員的口袋裡。 同樣的結果在其他國家也得到了證實，這樣的結果無疑使我們很失望。我們經常會問自己，為什麼要這樣做？這些其實都是微不足道的問題，為什麼我們要為此煩惱呢？威廉姆•埃斯特利，一位曾經批評隨機對照實驗的人士，在自己的微博中這樣寫道：隨機對照實驗對於處理在發展過程中的一些大問題根本行不通，諸如好的體系或是宏觀經濟政策帶來的大範圍經濟效應等。他甚至推斷，信奉隨機對照實驗會削弱發展究者的進取心。3 這一觀點很好地反映出一種制度化觀點，並在當今的發展經濟學中盛行。 該觀點認為，發展的真正問題在於找到良好的政策：這是一個如何挑選出恰當政治程式的問題。如果政治主張是正確的，那麼好的政策便會隨之出現；，反之沒有好的政治導向，就無法指定或實施好的政策，至少從規模上來講是這樣的。如果1美元中的87美分都無法真正進入學校的賬戶，那麼就沒有必要弄清楚學校會如何利用這1美元。隨之而來的是“大問題”需要用“大辦法”來解決的社會改革，如過渡到有效民主。 而另一方面，傑弗裡 •薩克斯則認腐敗是一種“貧窮陷阱”，這並不奇怪。貧窮會引起腐敗現象，而腐敗現象的發生必然會促使貧窮的產生。對此， 薩克斯給出的建議是，透過幫助發展中國家的窮人變富來打破這一陷阱。這種援助可以用於實現一些特殊目標，例如瘧疾控制、食品生產、飲用水安全、環境衛生等一些容易衡量的指標。此外，薩克斯還認為，提高人們的生活水平將有助於政府和民間團體遵守法律法規。4 根據反腐敗國際性非政府組織透明國際 2010年的資料顯示，烏干達政府的清廉指數在全球178 個國家級地區中，排名第 143位（排名高於與其處於同等發展水平的奈及利亞、尼加拉瓜、敘利亞，次於厄利垂亞國）。這也意味著， 我們可以在落後腐敗的國家大規模實施反腐敗計劃。在烏干達政府的腐敗問題沒有得到解決之前，對烏干達教育的援助不可能取得成效。 然而，雷尼卡和斯文松的故事卻是以奇妙的結局收尾的。當他們的調查結果在烏干達公佈後，曾一度引起騷動。而財政部得知此結果後，開始將每個月下發給學校的資金數目公佈在烏干達主流媒體上。2001年，雷尼卡和斯文松再次對學校的財政狀況進行了調查，發現80%的撥款都到了學校。大約有一半的學校校長曾經抱怨他們沒有得到應有的撥款，最終，他們中的大部分都拿到了 202
第十章政策，政治撥款。並且，沒有報道稱有人對這些學校的校長或是對此事做出報道的媒體進行報復。如今看來，似乎因為無人擔心公款的去向，才導致濫用公款現象的發生。這樣一來，在無人監管時，地方官員便可能會輕易盜用公款，但是當監管有力時，他們則會停止這種行為。 烏干達的校長們大膽推斷：如果偏遠地區學校校長能夠在有利政策落實之前避免腐敗，那麼或許我們無須等待政府的徹底改革或是社會轉型，透過縝密思考和嚴格評估就能幫我們制定出制止腐敗和效率低下的體系，但這並不意味著降低我們的標準。我們相信這些不斷的進步和無數細小變化的積累，最終會導致徹底的變革。 政治經濟腐敗或是翫忽職守，都會造成大量的效率低下。試想一下，假如老師或護士都不去工作，那麼教育和醫療方面的政策就不能得到很好的實施。假如卡車司機透過行賄超載運輸，那麼政府部門就需花上數十億美元來維修因為卡車超載而造成的路面損壞。 我們的同事達隆•阿賽莫格盧和他的長期合作者、哈佛大學的吉姆斯．羅賓遜如今都活躍在經濟領域。當時，他們對經濟持悲觀態度，認為只有當制度穩定下來後，國家才能得到真正的發展，但是，制度卻很難穩定下來。達隆•阿賽莫格盧和吉姆斯•羅賓遜曾經這樣定義制度：“經濟制度決定了經濟誘因，這些誘因會對教育、儲蓄、投資、創新和採用新技術等產生激勵作用。 政治制度決定了公民對官員的約束能力。§ 政治學家和經濟學家的觀點是站在一定的高度思考制度的建立的。他們認為， 經濟制度就像財產權利或稅收系統，政治制度就像民主或專制、權力集中或分散、 普選制或有限制的選舉權。在阿賽莫格盧和羅賓遜所著的《為何有些國家會失敗》 203
（Why Nations Fail）一書。中，大部分經濟政治學者一致認為：制度是一個社會成功或失敗的首要推動力。 良好的經濟制度將鼓勵公民投資、積累並發展新技術， 因為這些是促進社會繁榮的因素。反之，糟糕的經濟制度將會產生負面效果。問題之一就是，統治者有構建經濟制度的權力，他們無須考慮公民的利益或公民的生活是否能提高。他們構建對自己有利的經濟制度，制定大量限制條件，規定每個人的職責，從而削弱競爭，穩固其政治地位。這也是政治制度的重要性所在。它們的存在是為了防止領導者建立為自己牟私利的經濟制度。當政治制度執行良好時，它就能透過向統治者施加足夠的限制，來確保他們不會與公眾的利益背離太遠。 不幸的是，腐敗的制度往往會滋生更加腐敗的制度，形成惡性迴圈，這就是所謂的“寡頭政治鐵律”。當政的領導者傾向於制定能夠為他們謀取財富的經濟政策，而他們一旦變富，又可以利用手中的財富，提前阻止可能對他們的權力構成威脅的人。 據阿賽莫格盧和羅賓遜所述，陰魂不散的腐敗制度是一些發展中國家不能持續發展的主要原因。這些國家的領導者繼承了殖民地時期該國統治者的一些政治策略，這些政治策略不是為大眾服務的，而是為統治者謀取最大利益的。 擺脫殖民主義後，新統治者發現，這些舊制度能夠幫助他們很方便地謀取自身的利益，於是他們保留了這些政策，形成了一個惡性迴圈。阿賽莫格盧、羅賓遜和西蒙•約翰遜所寫的一篇經典文章曾提到：殖民主義時期，腐敗制度阻止了歐洲殖民者的進一步擴張，建立更糟糕的制度，（因為他們的擴張是從離自己國家較遠的地方攫取資源並加以利用的），而這些制度在殖民主義結束後被延續了下來。8 阿比吉特和拉克希米•耶爾在印度找到了腐敗制度長期殘留的例子”。在英國殖民地時期，不同地區有不同的土地稅收制度（這主要由當時任職於那一地區的英國公務員的思想意識，以及當時英國統治之下流行的言論而定）。 在土地管轄制度下，印度地主負責徵收土地稅，這也進一步鞏固了他自己的 204
第十章政策，政治勢力，穩固了封建制度。而在土地稅收制度下，農民自己負責自己的土地稅。 這些地區的人們之間形成了合作和平等的關係。最引人注目的是，與那些由村民統治的地區相比，由上層人士統治的地區的社會關係更加緊張，農業產量低，學校和醫院數量少。150年甚至更久以後，土地稅收制度才最終被取消。 阿賽莫格盧和羅賓遜認為，之前的殖民主義者也有可能擺脫糟糕的政治制度和經濟制度，但這需要有適當的武裝力量和一定的機遇。他們特別指出英國光榮革命和法國大革命。這兩場大革命都是發生在200多年前的、不受歡迎的動亂。阿賽莫格盧和羅賓遜在此書的結尾講述瞭如何能夠改變上述狀況，但是他們的態度非常謹慎。 此後，又有兩種有影響力的觀點產生。這兩種觀點是在阿賽莫格盧和羅賓遜觀點的基礎上產生的，不像二人觀點那麼悲觀。一種觀點認為，如果糟糕的制度阻礙了一個國家的發展，那麼這個國家可以依靠世界上其他富裕國家的力量來擺脫窘境，如果有必要，可以採取武力。另外一種觀點則認為，任何試圖操縱一個制度嚴密的國家的制度或政治的做法，都將失敗，改變只能依靠內部力量。 透過引入外部力量或許能打破這種糟糕制度的惡性迴圈。在新增長理論領域的赫赫有名的保羅•羅默，得出了一個偉大的結論：如果你不能管理自己的國家，那麼就將其委託給能夠管理這個國家的人。1儘管如此，管理整個國家仍然很困難。所以，你可以嘗試管理一個城市，小規模的城市更便於管理，你可以對這個城市做出很大的改變。保羅•羅默受香港成功發展的激勵（香港由英國管轄，後歸還給中國），提出了“特許城市”這一概念，即一個國家把一個近似 “空白”的領域交給另一國家管理，後者則負責在這一領域建立完善的制度。剛開始時，它可能會遇到一些阻礙，之後有可能建立一套完善的制度（包括擁堵費、 電力的邊際消費，當然也包括對產權的合法保護）。因為每個來到這個地區的人都是自願的，這是一個全新的區域，所以他們對這些制度不應該有抱怨。 這一設想有個小小的缺點，即我們不太確定貧窮國家的領導者是否願意加人。進一步而言，即使這些領導者加人了，他們是否能找到合適的“買家”尚 205
POOR FCONOMICS 貧窮的本質 AaaaaxRanwinge］ 不確定—沒人敢保證：交出去的地區發展好了之後會送回。於是一些發展專家對此作了進一步闡述。保羅 •科利爾（牛津大學教授和世界銀行前經濟學家） 在其著作《最底層的十億人：最貧窮的國家為何繼續衰敗？》（The Bottom Billion： Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About lt）及《戰爭、 槍炮和選舉：危險地區的民主》（Wars, Guns and Votes: Democracy in Dangerous Places）中稱，世界上現在有60 個處於無助之中的國家（查德、剛果等），那裡生活著10億人。"這些國家都被糟糕的經濟制度和政治制度困擾著，西方發達國家有責任幫它們從中解脫出來；如果有必要的話，可以使用武力干涉。他認為這方面的一個成功例子，就是英國政府幫助羽翼未豐的獅子山實現了民主。 然而，威廉姆 •埃斯特利對於獅子山的例子卻提出了深深的質疑。”2埃斯特利指出，接管一個國家遠比治理一個國家容易得多。美國花費了沉重的代價才在伊拉克構建了完善的體系，這就是一個很好的例子。“但是通常來說，一種制度不能適用於所有國家，它必須要符合當地的特色，因此，任何照搬式的制度都是行不通的。如果有可能，所有的改革都必須逐步進行，要知道，任何制度的存在都有其必然性。'4 總之，埃斯特利對於外界專家的懷疑不僅針對外來管理者，還包括外界援助。從某種程度而言，外界的援助都在試圖改變原有的政策，但是這種改變通常是以破壞原有政策為代價的，即使領導人已開始腐敗，他們仍然在接受援助“。 然而，埃斯特利對此並不悲觀。他指出，每個政府都能找到適合自身的發展道路，只不過這個過程需要他們自己單獨完成。儘管埃斯特利對外界援助者心存反感，也聲稱一種制度不能適合所有國家，但他指出，自由是唯一可行的萬能策略。自由意味著政治自由和經濟自由，而在人類的種種發明之中，自由市場的能量被大大低估。1他主張“讓70億專家自己掌握自己的命運”。”自由市場讓所有創業者都有機會創業，如果成功了便能創造財富。埃斯特利還進一步指出，應該讓民眾自行決定自己受教育的程度和醫療方面的狀態，而不是依靠政府的干預。 206
第十章政策，政治當然，很多情況下，人們會覺得完全自由的市場並不是理想的結果。首先， 正如埃斯特利指出的那樣，窮人無法真正參與到自由市場中去。”18在他們參與進來之前，他們都需要幫助。其次，社會和市場需要制定一些規則來發揮其功能。例如，一個人不會開車，可他仍然想開。但是社會規則不允許他開車，因為這符合大多數人的利益。很顯然，在開車需要有駕照方面，我們不能完全實現市場自由化。如果一個國家呈現弱勢或是腐敗的態勢，那麼自由市場也會以行賄或腐敗的方式出現。一項調查顯示，在德里，如果你掌握了駕駛技術，你不一定能拿到駕照；但是如果你願意行賄，你很快就能拿到駕照。”德里駕照的這種隨意頒發，不是我們希望看到的。我們面臨這樣的挑戰，當避免市場的隨意性帶來的不良後果以後，如何才能讓政府發揮作用。這也恰恰是我們的目標。 因此，政府有必要為人民提供日常的必需品，而且還要制定某些政策，發揮市場的功能。埃斯特利還指出，民主能夠給政府提供直接的反饋資訊，約束政府履行其職責。接下來的問題是，如何構建自由市場機制和民主。埃斯特利一貫主張，自由不能從外部引入，否則就不會有真正的自由。因此，這些制度必須是從本土自下而上形成的。最終，我們要為個人的平等和權利而奮鬥。20 從阿賽莫格盧和羅賓遜的分析中，我們得出一個結論：糟糕的制度非常 “頑固”，無法透過正常的途徑將其消除。我們看到了他們對如下結論所持的懷疑態度，即從外界引人一個制度會對原本的制度構成威脅以及如果讓人們自行處理，最終他們有可能找到適合自身的制度。但是，如果把上述兩種結論分開來看，我們還是可以持樂觀態度的。事實上，在沒有外界干預的情況下，我們已看到了一些制度的部分變革甚至是整個社會的大變革。 事實上，我們都錯失了制度的最基本的概念，制度規定了參與的準則。這一概念包括了以往分析中的大部分概念，它們通常由經濟學家和政治學家主導， 如民主、地方分權、產權、等級制度等。但是這一層面的制度是可以透過當地一些具體的“制度”來實現的。例如，產權制度就涵蓋了一系列的法規，規定誰能擁有什麼（瑞士政府規定，外籍人士不能購買當地的小木屋），所有權是什 207
麼（在瑞典，人們擁有在任何地方行走的權利，包括在其他私人的土地上），如何將立法制度和政策結合起來，實施這些政策（陪審團審案在美國很普遍，但是在法國和西班牙卻行不通）等。民主政策規定了誰能參選什麼樣的職位，誰能投票，如何競選，但是法律保護有時卻使得拉選票或欺騙民眾變得輕而易舉。 就此而言，即使是專制體制，有時也會給民眾保留一點兒參與的權利。關於這一點，我們在前文已詳細介紹過，制度也不例外。歸根結底，要想真正理解制度究竟會對人民的生活產生多大影響，我們必須要從思想認識上作一個轉變， 從底層人民的角度來看待制度。2！ 邊緣的變化在某種程度上，阿賽莫格盧和羅賓遜的悲觀態度來源於，我們幾乎很少看到激烈的政體改革——從一個專制腐敗的政體轉變為一個功能完善的民主政體。 首先，從底層的觀點出發，我們發現，要增強職責和減少腐敗，我們不一定要對政體進行徹底的改革。 儘管大規模的民主改革少之又少，但是在很多情況下，我們還是發現民主在地方一級被一定程度地引入。選舉制度的改革在其他一些專制國家就曾發生過，如蘇哈托領導下的印尼、軍隊獨裁製下的巴西、草命制度黨時期的墨西哥。 近些年，推行地方選舉制度的國家也有很多，1998年越南推行這一制度，葉門在2001年、沙烏地阿拉伯在2005年。這些選舉制度遭到了西方國家的質疑：選舉通常有舞弊現象，而且選舉人的權利很有限。然而，即使是毫不完善的地方選舉制度在一定程度上對政府的管理，也產生了實質性的影響。在20世紀80 年代初期，中國的農村地區逐步推行了村級選舉制度。早先，中國共產黨賦予村民參加選舉的權利。共產黨黨支部任命黨支部書記繼續在村級行使領導權。 投票不是採取匿名選舉方式，投票箱經常都被塞得滿滿的。儘管這種選舉制度 208
第十章政策，政治不無瑕疵，但是調查卻顯示，選舉制度改革產生了驚人的作用—村政府對村民更加負責。22村裡開始選舉的時候，村級幹部放寬了一些不受村民歡迎的政策。 在中國農村，土地經常被重新劃分，而一些中等收人的農戶從中受益頗多。公共支出也多被用在了村民的需求上。 同樣，即使沒有固定的、大的反腐體系，從一定程度上遏制腐敗還是有可能的。政府的直接干預很有成效，烏干達政府很好地利用了新聞戰，收到了成效。 另外一個有趣的例子來自於印度尼西亞，腐敗現象在總統蘇哈托下臺後依然很嚴重。2010年，在全球腐敗透明指數所涉及的178個國家中，該國排名110。在由世界銀行出資、幫助當地邊遠地區修建基礎設施（包括道路）的政府專案上， 腐敗現象尤為明顯。對於當地官員而言，多開原材料和工人工資發票金額是最簡單的腐敗方式，但是他們沒有采用。我們的同事本傑明•奧肯僱用了一個工程隊，在大約600個村子裡挖開一段道路，從而計算出究竟有多少材料被用在了道路上，然後再與原來上報的費用作比較。另外一組人則透過採訪村中當時參加施工的工人，調查他們到底拿到了多少工資。結果發現，上報的工人工資的27%和原材料費用的20%都銷聲匿跡了。更糟糕的是，這只是腐敗的一部分。 建好的道路長度和要求的一樣長（否則，他們的腐敗行為就太明顯了），但是原材料的不足使得道路的質量特別糟糕—很容易在下雨時就被雨水沖毀了。23 在反腐敗方面，負責修建專案的政府官員告知村級領導人，他們修建的項目要經過審計，審計結果將會公佈給群眾。然而，政府的審計人員並不是很公正，他們畢竟還在現存的體系內工作。儘管如此，奧肯指出，與沒有審計人員介入時相比，其腐敗的數額還是減少了三分之一（審計核查都是隨意性抽查）。 在印度的拉賈斯坦邦，我們和警察局聯合向當地警察部門“虛報”一些小的犯罪行為，如偷手機、在街上騷擾婦女等，試圖讓當地警務人員對這些予以備案。24結果，在我們第一批上報的“案子”中，只有40%得到備案。這是因為印度警察局工作的評估是以沒有辦理的案件的數量為依據的，沒有辦理的案件越多，評估的結果就越差。因此，要想在評估中取得好成績，他們就 209
貧窮的本質 EAR ECONSMICS 得儘量少對案件進行登記備案。所以，我們也就可以理解，為什麼窮人很少為一些小麻煩去警察局報案。 印度的警察局幾乎完全延續了其殖民時期的風格。儘管警察局設立之初是為保護殖民者的利益的，但是印度在獨立後，卻一直沒有對其進行改革。1861 年透過的警察局法案一直被沿用至今。自1977年以來，很多改革委員會都推出了各個方面的改革，但是到目前為止，只有很少一部分被實施。然而，這個體系並不是一成不變的。 在每個虛假報案者即將結束敘述、要被備案時，警察們都能找到其中的疏漏之處，進而四處奔走，尋找線索，儘快破案，以減少備案記錄。儘管虛假報案者的資訊不會被他們的領導知道，虛假報案者也不會因此被制裁，但是報案登記率還是從第一次報案的40%上升到了第四次報案的70%。警察對這些虛假報案者無從查起（他們都是由當地居民聯合起來編造的虛假報案者），在這種情況下，登記率自然會提高。因為擔心虛假報案者的再次出現，警察們會提高他們的工作效率。 嚴格的監管制度已經不再是一個新的想法，但是審計和對虛假報案者的處理似乎有效，因為一旦訊息外洩，那麼觸犯者就會被處罰。只要體系內的少數人相信這一點，那麼對反腐敗還是有用的。 由南丹•奈爾卡尼提出的資訊科技也許能幫助我們解決上述腐敗問題。 他過去曾管理過印孚瑟斯技術有限公司—一印度國內最大的軟體公司。印度一直致力於給每位公民提供一個唯一的身份證號碼，這個號碼和他本人的指紋以及眼睛的虹膜識別相匹配。這一概念就是透過這些識別裝置來隨時隨地確認人們的身份的。一旦這一理念得以實現，那麼每個人都可以透過指紋掃描去政府部門買到由政府補貼價格的糧食。這樣就可以避免糧店的老闆將糧食以高價賣給窮人。儘管印度政府體系的弊端仍然存在，但是這一“科技手段” 的實施卻能很好地改善印度人民的生活（儘管我們還無法證明這點，因為這一科技體系仍在建立過程中）。 210
第十章政策，政治實踐中的非集權化和民主即使在糟糕的制度框架內，社會責任和反腐敗仍有提升的空間。相反，良好的制度卻未必能得到真正落實。而且，這還取決於制度中有多少成分能在實踐中發揮作用。在某種程度上，悲觀主義者認為好的制度究竟能在多大程度上落實至關重要。然而，那些看似微妙的小變動給最終結果帶來的影響也同樣沒有得到認可。 在巴西，我們發現了由於制度中的小變動對結果產生的巨大影響。先前， 巴西一直沿用比較複雜的紙質投票制度。投票者需要從一長串的候選人名字中選出一個名字，並將該名字（或序號）寫在投票紙上。在印度，全國有大約四分之一的成人未受過教育，這實際上剝奪了大部分人投票的權利。在普通的選舉中，將近四分之一的投票無效或不被計算在內。20世紀90年代末期，電子投票制度率先被引入印度的一些大城市，而後相繼被引入其他城市。投票者可以透過電子顯示屏看到候選人的照片，並在一個簡單的介面上選擇候選人的號碼， 完成投票。改革的最初目的是要更好地統計投票數目，但是卻產生了意想不到的結果。引入這種電子選舉制度的城市，其投票結果中的無效票數比未引入的城市要低11%。新參加投票選舉的選民大都比較貧窮，且受教育程度較低，因此他們將票投給貧窮且受教育程度較低的候選人。此外，他們還將票投給施行有利於窮人的政策的候選人。公共衛生方面的支出增加使得貧困媽媽生育的低體重新生兒的數量減少。沒有明顯的政治衝突，僅僅透過一個小小的科技方面的改變，巴西窮人的意見就被納人了巴西政體。25 賦予人民的權利此外，地方政策的變化也會給政權帶來一定的改變。大多數國際體系現在奉行的新理念都是將責任轉嫁給受惠者，讓他們負責學校、醫院以及交通系統的正常運轉。當然，通常情況下，政府並沒有徵得受惠者的同意，就將責任轉嫁給了他們。 211
POOR ECONOMICS 貧窮的本質 Aaoacige 正如本書中所提到的那樣，當政府無法透過公共服務的福利讓群眾受益時， 再次實施反貧困政策則是很有必要的。當受惠者由於糟糕的服務而無法得到實惠時，政府應該對其給子更多的關注。此外，這些受惠者掌握著大量的資訊， 他們既知道自己想要什麼，也瞭解究竟發生了什麼。政府應賦予受惠者監管這些服務提供者的權利（老師、工程師、醫生），讓受惠者有權利僱用或解聘他們，或者至少有權利投訴這些服務提供者，從而確保這些政策制定者的動機是正確的。世界銀行在2004年世界發展報告中指出，對社會服務造成風險者，社會應對其加以控制。”26 此外，在內戰結束後，社群可以透過集中組織一些集體公益專案來增強與公眾的聯絡。在獅子山、盧安達、利比亞以及印尼這樣有軍隊衝突的國家，由社群選擇和實施的集體專案（即社群驅動發展專案）是非常受歡迎的。 然而，在現實中，社群參與以及非集權化很普遍，但社群究竟怎樣才能更好地體現群眾的利益呢？如何才能保證弱勢群體（女人、少數民族、社會地位低下、無房產）的利益呢？ 在上述環境下，決議的公平性以及結果主要取決於以下一些細節，如專案選擇規則（一次會議、一次投票），誰被邀請參加會議，誰發言，誰負責監管項目的實施以及這些專案領導者是如何挑選的等。如果規則將少數民族和窮人排除在外，那麼我們不知道是這種非集權化還是將權利賦予地方更有助於維持公共和諧。畢竟，被自己的鄰居剝奪了公民權將令人憤怒。 以村級會議為例，這是地方重要的政治體系。透過會議，人們發洩不滿、 表決預算、提出或透過一些專案。村級會議可能是由充滿奇幻色彩的美國佛蒙特州的年度城鎮會議而來，該會議總是充滿溫和而又機智的幽默。但事實上， 一些發展中國家的會議卻不受歡迎。例如，在印尼召開的KDP發展專案會議 （世界銀行給當地的社群出資修復當地的基礎設施，如道路或灌溉系統）。在村裡幾百個成人中，有55人參加，其中一半是村中的上層人物。然而，參加會議的大部分人都不發言。在KDP 會議上，平均發言人數只有8人，其中有7人是 212
第十章政策，政治上層人物。 我們似乎可以得出這樣的結論，“寡頭政治鐵律”在村級政府又捲土重來。 在將其中的規則略微作些改變後，結果大不一樣。在印尼的一些隨機挑選的村子裡，政府透過信函正式邀請村民參加會議。結果，出席會議的平均人數增加到65人，而且有38人不是來自於上層社會。會議中，很多村民都發言了，這使得會議很有氣氛。此外，政府還將印有“對KDP會議的建議”的表格附在邀請信內，隨機在印尼的一些村莊發放，由學生將此信函帶回家，而剩餘的村莊則由村長負責發放這些邀請函。結果，由學校發放的那些評價表格所反饋的資訊比透過村級政府發放的評價表格得到的反饋資訊尖銳得多。 如果規則的不同會產生巨大的差別，那麼由誰來制定規則就很重要了。如果鄉村實行自行管理制度，那麼規則就只能由上層人物來制定。這時，如果當權者能夠考慮到少數以及弱勢群體的利益，那麼由他們來作決策是最好的方式。 將權利賦予人民，但不是所有的權利。 嚴格規定代表的限制條件就是由上級監管下級干涉制度的典型例子。這些限制條件是很有必要的，能夠準確地代表少數人的利益，而這會帶來不同的結果。 印度的村級政府部門（即村委會）對於代表就有這樣的限制條件。村級政府部門每5年會選舉一屆新的領導人，同時對一些集體基礎設施（包括學校建築，道路等）重新招標。為了保護未被充分代表的人群的利益，規則中特意為婦女和其他少數群體（包括社會地位低的人群）保留了領導職位。如果上層人物佔據了整個村委會的職務，那麼，婦女和其他少數群體的利益將難以得到保障。村委會的真正當權者始終在管理整個村子，一旦被限制，他們就可能委託他們的妻子或是比他們地位低的僕人出面，行使自己的權利。事實上，2000年， 拉加本德拉•查託帕迪亞雅和埃斯特在印度的加爾各答作了一項關於村委會制度的調查。他們想確認，是否應委派女領導者擔任各項基礎設施的負責人。 結果，當時很多人覺得，這麼做是無用功，這些人大到加爾各答鄉村發展部 213
貧窮的本質。 POOR FCONOMICS to Tey in Fghe Sher Pcvet 長，小到他們調查小組的成員（還包括很多當地的學者）。大家都說，村裡的所有專案事實上都是由村長——男性負責的。而那些害羞的或是沒有受過教育的女人幾乎沒有作過任何決定，她們總是聽從男人的。 然而，調查的結果卻恰恰相反。在孟加拉國，根據配額制度的規定，每隔5年，三分之一的村委會領導都是從婦女中隨機選取的。在這些村莊中， 只有婦女才有權利管理村委會。僅僅在配額制度實施兩年以後，查託帕迪亞雅和埃斯特便對有配額制度的村莊和沒有的村莊作了對比調查。27在孟加拉國，那些由婦女領導的村莊，她們將政府的預算大部分都用在了受婦女歡迎的基礎設施上——道路和飲用水等（很少一部分用在學校）。隨後，他們又在印度的拉賈斯坦邦得到了相同的答案，拉賈斯坦是印度有名的以男人為主的地區。結果發現，這裡的女人更注重水資源，而男人則認為道路最重要。 因此，毫無疑問，女領導者將更多預算投在了水資源上而不是道路上。 印度其他地區的進一步研究表明，女性領導者幾乎總會產生一定的影響力。 此外，隨著時間的推移，在擁有相同預算的前提下，女性似乎比男效能做更多的事情，而且受賄的機率更小。然而，每當我們在印度提出這些研究結果時， 總會有人告訴我們，這肯定是錯誤的。這些人曾親自去過一個村莊，並和一個女人談話。在整個談話過程中，她都處於丈夫的監視下。他們還見過這樣的政治海報，上面照片中候選人的丈夫比候選人本身更顯眼。其實，我們也有過類似的談話經歷，也見過那樣的海報。讓女性參選政治領導者，這種變革有時會事與願違，強勢的女性會奪權並對其村莊進行改革。他們認為，當選的女性領導者常常與有政治背景的人有關係，她們不太可能主持村級會議，也很少發言。 她們所受的教育更少，從政經驗也不多。然而，儘管她們要面對這種明顯的偏見，很多女性正在逐步走上領導者之路。 粉飾民族鴻溝最後一個例子是種族劃分在選舉中的角色。我們認為，選舉常常基於種族忠誠度，也就是來自最大種族的候選人常常會當選，無論他本身具有怎樣的優點。 214
第十章政策，政治倫納德是紐約大學政治科學家，曾是貝南地區的學生領袖。為了測量種族偏見的政治優勢，他來到總統大選候選人召開政治會議的地方，說服他們到不同的村莊作不同的演講。”28在一些渴望被 “庇護”的村莊中，候選人強調的是種族背景，然後承諾為該地區的本族人建設更多的學校及醫院，創造更多的政府工作崗位。在一些推崇“國家團結”的村莊中，這位候選人會承諾致力於國家在醫療及教育領域的改革，並致力於促進貝南地區所有民族的團結。 這些收聽不同演講的村莊都是隨機選取的，但所有村莊都屬於該候選人的政治根據地。“庇護”式演講顯然贏得了勝利—平均來看，“庇護”式演講使候選人得到了 80%的選票，而崇尚 “國家團結” 的村莊僅為他投了70%的選票。 出於各種原因，種族政治具有一定的破壞性。其中一個原因就是，如果選民們的選擇基於種族而不是政績，代表大多數群體的候選人的品質就會大打折扣：這些候選人無須付出太多努力，因為他們來自於“正確的”階級或種族， 這就足以保證他們會中選。在20世紀八九十年代，印度北方邦越來越傾向於階級論，這就可以明確地說明這一問題。隨著時間的推移，在所有階級群體佔主導地位的地區，贏得選舉的政治家們都出現了更多的腐敗現象。”至於統治某一地區的是上層階級還是底層階級，這並不重要，但來自於統治階級的領導者更有可能腐敗。到20世紀90年代，印度立法議會中有四分之一的成員都與刑事案件有所牽連。 在發展中國家，難道選舉也會不可避免地由種族主導嗎？很多學者都是這樣認為的。他們覺得，種族忠誠度是傳統社會的基礎，而且註定會統治政治態度，一直到該社會變得現代化才會有所改變。30然而，證據表明，種族選舉並不像人們常常認為得那樣穩固。2007年大選時，阿比吉特、唐納德 •格林、珍妮弗•格林及羅西尼•潘德在北方邦展開了一項實驗，他們與一家非政府組織合作，參與了一次非黨派活動。在隨機選擇的村莊中，人們聽到這樣一句口號： “不要基於種姓來投票，要為發展而投票！”這一簡單的資訊將選民們為本種姓候選人投票的機率從25%降至 18%。31 215
POOR ECONOMICS 貧窮的本質 ARasem Retnngo eeVl eFut Giee Poek 為什麼有些人根據階級投出選票，而當一家非政府組織讓他們再考慮一下時，他們就會欣然改變自己的主意呢？一個答案是，選民們對他們將要做出的決定常常缺乏瞭解—除了在選舉時期，他們一般都沒見過候選人。選舉時， 每個候選者都會做出類似的承諾。他們無法透過一種顯而易見的機制，來發現哪些人腐敗，所以他們更傾向於認為，每個人都會腐敗。而且，選民們對於立法者的實際權力也知之甚少。在印度，我們常常聽到，市民們責怪立法者無視貧民區的下水道問題，實際上，這樣的問題應由地方立法者來負責。結果，立法者們認為，無論出現什麼問題，他們都會受到責怪，這更加不利於一種強有力的執行機制的產生。 在選民們看來，所有候選人都大同小異（或者都不怎麼樣），所以他們或許覺得，最好還是依據階級而投票：這種效忠於階級的行為得到回報的機率很小， 政治家也不太可能會向他們提供幫助。但無論是哪種情況，他們必須要付出代價。此外，很多人並不在意選舉，所以他們才這麼容易改弦易轍。 巴西曾努力向選民們提供關於候選人的有用資訊。自2003年，隨機選擇的 60位市政官員每個月都會參加一次電視“抽獎”，他們的賬戶會受到審查。審查結果會透過網路及當地媒體公之於眾。這種審查會減少腐敗現象。在2004年的選舉中，如果候選人的賬戶審查結果被公佈，他們當選的機率就會減少12個百分點。另一方面，對於誠實的候選人來說，如果他們的賬戶審查結果在大選之前公佈，那麼他們當選的機率會增加13個百分點。在德里貧民窟也發現了類似的結果：如果選民們得知候選人的表現不佳，他們就不會將選票投給他。32 因此，政治與政策並無多大差別，其得到改善的可能性很小，而且微小的干預似乎不會產生重要影響。我們在本書中所提倡的理念——注意細節、瞭解人們怎樣做出決定、怎樣配合實驗 -也同樣適用於政治。 政治經濟學背景政治經濟學認為，政治享有優先於經濟的地位：經濟政策的範圍會據此受到界定與限制。 216
第十章政策，政治然而，我們已經看到，在監管力度較大的環境中，機構功能的改進並不徹底。很明顯，並非所有問題都能以這種方式得到解決。巴西政治家們的賬戶並沒有依據法律而被曝光，德里的報紙也不會刊登立法者的記錄。在印尼和中國， 其政權本身也不反對民主制。重要的是，如何尋找這一突破口。就政策來說也是一樣，政策並非完全由政治所決定。在惡劣的政治環境中，也會有好的政策產生。而且，或許更為重要的是，在良好的環境中，常常會產生惡劣的政策。 蘇哈多時代的印尼就是一個典型的例子。蘇哈多是一個獨裁者，尤以腐敗著稱。每當他生重病時，他的親戚所擁有的股票的價值就會下跌。這表明， 與他建立聯絡是非常有價值的。3在蘇哈多時代，用來買石油的錢被用來建學校，因為蘇哈多認為，教育是傳播意識形態的有力方式。他統一了全國的語言，在民眾中建立了一種團結感。我們曾報道過，這種政策促進教育的發展。 而且，對受益於學校教育的一代人來說，他們的工資也會增加。伴隨著教育的發展，一個提高兒童營養的大計劃產生了，內容涉及訓練100萬名村莊志願者， 讓他們將這一資訊帶回村莊。或許，正是由於這一千預措施，1973~1993年期間，印尼營養不良的兒童人數減少了一半。這並不是說，蘇哈多政權對於印尼窮人來說有多好，而是強調政治精英的動機有多複雜，他們或許是在某一特定時刻、特定地點，出於自身的利益才出臺這些政策的，而這些政策恰巧是有利於窮人的。 同樣，相反的情況也會成立。良好的意願對於良好的政策來說，或許是一個必要的組成部分。有時，糟糕的政策也出於良好的意願，這是因為這一政策沒有抓住真正的問題所在：公立學校體系令大多數人失望，因為每個人都相信只有精英才能學習。窮人找不到安全的地方存錢，因為對於那些允許窮人存款的機構來說，政府為他們設定的管理標準非常高。 部分問題在於，即使政府的用意很好，他們卻很難做出嘗試。在很大程度上，政府之所以存在，就是為了解決市場無法解決的問題——我們已經看到， 在很多情況下，只有當自由市場出於某種原因無法發揮作用時，政府幹預才有 217
POOR FCONOMK： 貧窮的本質 ARaAax Re So Key trFint Gws Po.ceod 必要出現。例如，很多家長可能最終沒有為自己的孩子接種疫苗，也沒有給他們服用驅蟲片，因為他們沒有考慮到，這樣做對於其他人有什麼好處；家長可能沒有為自己的孩子選擇接受正確級別的教育，部分原因在於，他們不清楚孩子長大後是否能夠回報他們；公司不願進行廢水處理，部分原因在於，這樣做的費用很高，而且他們根本不在乎水汙染的問題；走到十字路口時，我們寧願闖紅燈也不願停下腳步。這樣的例子不勝列舉。結果，政府的代理人（官僚、 汙染檢察員、警察、醫生）無法因為其他人帶來價值而得到回報—當警察給我們開罰單時，我們會抱怨，但我們不會因他敬業、維護道路安全而嘉獎他。 相比之下，雜貨店主透過向我們出售雞蛋而傳遞價值，當我們向他付錢時，我們知道自己支付的是他所產生的社會價值。 這一現象具有兩個重要的意義。第一，我們很難對大多數政府工作人員的表現進行評估，這也是為什麼公務員（警察、審判員等）有很多規定要遵循。 第二，破壞規定的誘惑力總是存在的，無論公務員還是我們都是一樣，這常常會導致腐敗及瀆職現象的發生。 因此，腐敗和瀆職的危險在任何政府都是在所難免的，但在以下三種情況中尤為嚴重：第一，政府要求人民做一些他們認為沒有價值的事情，如騎摩托車時戴頭盔或是給兒童接種疫苗。第二，當人們得到的價值大大高於他們所付出的時，如醫院免費提供床位給有需要的人，無論他們的收入高低與否，這就導致更富有的人行賄插隊。第三，官僚的收入較低、工作量較大、監管不力， 而且即使被解僱也毫無損失。 前面幾個章節中的證據表明，這些問題在貧窮國家可能更為嚴重。由於缺少正確的資訊以及政府長久以來的失敗，人們對政府的信任越來越少。極度貧窮使很多服務需要以低於市場價格的價格饋贈。而且，人們不知道自己的權利到底有哪些，也無法有效地要求或監督政府的表現、政府支付給公務員的有限資源等。 這也是政府計劃（以及非政府組織及國際組織發起的類似計劃）常常沒有 218
• 第十章政策，政治效果的一個原因。這個問題一直都難以解決，細節方面需要大量關注。這種失敗常常並非像很多政治經濟學家所說的那樣，由某一特定團體的破壞而引起的， 而是由於整個體系的構想都很糟糕，而且沒有人願意對其進行調整。在這種情況下，改變就意味著要弄清楚什麼才是有效的，並且擔負起責任來。 醫療工作者的缺席正是這樣一個例子。您或許還記得第三章中說到的，烏代布林地區的護士很不歡迎我們，因為我們的計劃增加了她們的工作量。結果， 她們笑到了最後：我們與非政府組織賽娃曼迪及當地政府展開的這一計劃最終失敗了。 在這一計劃啟動之前，我們對在賽娃曼迪收集的資料進行了研究。資料顯示，護士至少有一半的時間是缺勤的。地區行政長官決定，要加強執行護士出勤率的規定。根據新的方案，大多數護士每週一都要在中心待一整天。在這一天裡，她不許外出對病人進行探視（這常常是不去上班的一個好藉口）。賽娃曼迪負責監測出勤率：在每週一，每個護士都會得到一個印有時間、日期的郵票， 然後多次填寫貼到中心牆上的簽到表上，以此證明她出勤了。至於那些出勤率不到 50%的護士，她們會被扣工資。 為了驗證我們的做法是否有效，我們派出了獨立的調查人員，對賽娃曼迪監督的地區及其他地區護士的出勤率進行調查。 4一開始，一切都按照計劃進行。 該計劃實施前，護士在崗率為30%左右，到2006年8月，賽娃曼迪監督地區的護士在崗率上升至60%，而其他地區的這一比率沒有變化。每個人（除了護士， 因為她們見到我們時就告訴了我們）都很振奮。到2006年11月，情況開始逆轉。監督地區的護士在崗率開始下降，並且一直在下降。到2007年4月，受到監督的地區與沒受到監督的地區，其情況都同樣糟糕。 當我們對這一情況進行調查時，驚奇地發現了這樣一個事實，即使在該計劃結束之後，記錄中護士的缺勤率仍然很低。記錄中出現最多的是“事假”——護士們提出的一些合理理由，如培訓和會議是最為常見的）。我們試著弄清楚，為什麼這麼多事假日突然湧現；在她們所說的日期，我們並沒有發 219
POOR FCONOMKS 現會議或培訓的記錄。唯一一個可能的解釋就是，在監測中心裡，當護士突然多申請30%的事假時，每一個負責監督護士的人都決定坐視不理。最終，她們發現，自己的上司根本不關心她們是否來上班，因此她們認為自己的實際出勤率很高。從某種意義上來說，與沒有監測的中心相比，監測中心的護士缺勤率其實更低，而且直到研究結束時依然如此。最終，監測中心護士的缺勤率只有 25%，沒有人抱怨。對於中心沒人工作的情況，村民們已經習慣了，因此他們對整個制度都失去了興趣。在我們對村莊的拜訪中，我們幾乎找不到任何抱怨護士缺勤的人。每個人都完全放棄了這項制度，認為不值得去弄清楚護士們在做什麼，更不用說要抱怨了。 妮麗瑪•科頓是塞娃曼迪的主管，她對這一情況做出了一個有趣的解釋。 科頓是一個以身作則的人，她為自己的職業生涯制定了一個很高的行為標準， 並希望其他人也能照做。但這些護士卻給她帶來了麻煩，因為她們對於自己的翫忽職守似乎很不以為然。她還發現，她們需要做的事情十分令人震驚：一週工作6天。簽到，然後拿上你的藥箱，出發前往一個小村子巡診，即使在38度左右的天氣也是如此。她們挨家挨戶地為育齡婦女和她們的孩子作檢查，還要勸說少數對此毫無興趣的婦女採取避孕措施。在五六個小時的工作之後，還要走回中心作下班登記，然後乘2個小時的公交車回家。 很明顯，沒有人能將這項工作一直堅持下去。人們對此十分理解，他們並不指望護士能真正完成所規定的工作。那麼護士實際上應該做些什麼呢？她們應該有自己的規則。在我們見到她們時，她們清楚地告訴我們，我們不能指望她們能在上午10點之前來上班，而清晰地貼在中心外面牆上的上班時間是早上8點。 顯然，這些規定的設立並不是要降低印度整個醫療保健體系的效率。相反， 這或許是由一位善意的官僚提出來的，他對這個體系該做些什麼有自己的觀點， 而且也不過多關注那些被要求實現的東西。這就是我們所謂的三大問題：意識形態、無知和慣性。這個問題瓦解著可以幫助窮人的各種努力。 護士的工作量基於這樣一種意識形態，即將護士看成是充滿奉獻精神的社 220
第十章政策，政治會工作者，這種意識形態出自對各種條件的無知，大多因慣性而反映在檔案之中。改變這些規則，使護士的工作變得更好操作，這或許還不足以提高護士的出勤率，但仍然是必要的一步。 這三大問題同樣使印度家長和學生承擔教育和被教育責任的努力受到了阻礙。印度政府在最近的一次教育改革中，引入了父母參與監管子女小學教育的觀點。SSA是一項旨在提高教育質量的大型專案，由聯邦政府資助，每個村莊都要成立一個村莊教育委員會（或稱VEC，相當於美國的家長教師協會），協助學校進行管理，尋找改進教學質量的方法，並對出現的任何問題進行彙報。尤其值得一提的是，村莊教育委員會可以為學校增加一名教師而申請資金，如果獲得了必要的資金，委員會有權僱用或者根據需要解僱這名教師）。考慮到僱用教師的成本不低，這可以說是一項意義深遠的決策。然而，根據我們在北方邦 （印度人口最多的一個邦）江布林區所作的調查，在這一計劃制訂近5年之後， 我們發現92%的家長從未聽說過村莊教育委員會。此外，在我們對該委員會成員的家長進行採訪時，四分之一的人都說不知道自己是這個委員會的成員，約三分之二的人並不瞭解SSA計劃，也不知道其擁有僱用教師的權力。 這一計劃同樣受到了這三大問題的阻礙。在“人民的力量很大”這種意識形態的啟發下，這一計劃完全忽視了想要什麼及某一村莊如何運作。在我們對這一計劃進行研究時，它完全是由慣性支撐著。很多年以來，根本沒人注意過這個計劃，除非是某地的官僚，因為他需要確保所有的意見箱都已檢查過了。 Pratham是印度一家教育非政府機構，負責年度國家教育報告，還有我們在第四章中談到的有關教育的閱讀計劃。透過與該機構的共同研究，我們認為，讓父母們認識到自己的權利，可以為計劃注入新的活力。根據SSA計劃， Pratham 小組派出實地考察員到65個隨機選擇的村莊，告知那裡的父母們他們擁有哪些權利。3Pratham 小組有些懷疑，如果只是告訴人們他們能做些什麼，而不告訴他們為什麼要這樣做，這種方式是否真的有效；在另外65個村莊一組中， Pratham 小組教感興趣的村民怎樣使用dipstick閱讀軟體，還有些數學測試（這 221
PUR ECONOMICS me Vay s Fgne Cehe Paoey 些都是ASER的核心內容），併為該村莊準備一張成績單。對於這些成績單的討論（表明在大多數村莊，具有讀寫能力孩子的人數少得可憐）只是一個起點， 隨之而來的是討論家長及村莊教育委員會的潛在作用。 然而，在一年之後，在家長參與村莊教育委員會、委員會行動主義或兒童學習（這是我們最關心的）的問題上，這些干預都沒能產生任何作用，而原因並非這一社群沒有被調動起來。Pratham小組還讓這一社群提供一些志願者，接受Pratham 閱讀技巧的培訓，然後教孩子們怎樣去閱讀，並負責給孩子們開設課後閱讀班。志願者們確實做到了，他們每個人都會教幾個班。我們在第四章中看到，這些村莊孩子們的閱讀水平大大地提高了。 產生這一區別的原因可以解釋為，村民們得到了一項清晰、具體的任務： 找到志願者，將有需要的孩子送到輔導班。相對於勸說人們去為增加一個教師而遊說政府的模糊任務，即SSA的計劃，這種方式的界限或許更為清晰。在肯尼亞，一項研究給村莊教育委員會一項任務，並讓他們行動起來，結果非常成功。在這項研究中，委員會得到了一筆資金，並根據要求用這筆錢僱用一名教師。在某些學校，委員會還有另外一個責任，即密切注意這名教師的行為，並確保學校沒有誤用這名教師。這一計劃在所有學校都得到了良好的執行，而且在學校委員會特別關注其執行情況的學校，效果更為明顯。36因此，父母的參與雖然必不可少，但父母們需要做的事情也需要審慎思考。 這兩個例子表明，大規模的浪費及政策失敗之所以會發生，常常是因為政策規劃階段的懶惰思想，而不是任何深層次的結構問題。對於有效的政策來說， 有效的政治或許是必要的，或許不是；當然，這還不夠。 因此，我們沒有理由相信政治經濟學的那種觀點，即政治總會優先於政策。 我們現在可以更進一步，顛倒政策與政治的階級地位。良好的政策是良好的政治的第一步嗎？ 選民們根據他們所看到的現實情況，調整自己的觀點，即使他們一開始時具有偏見。印度的女性政策制定者就是一個例子。儘管德里的精英們仍然認為， 222
第十章政策，政治女人不應被賦予合法的決定權，但國民們卻更為支援相反的觀點。在孟加拉邦西部，在從來沒有女性領導者任職的政府崗位中，2008年，10%的崗位被女性佔據。毫無疑問，當這些崗位為女性預留時，這一比率上升至100%。女性當選的比率從13%上升至17%。在孟買，同樣的情況也在市政府代表中發生了。3其中的一個原因就是，選民們對待女性的態度發生了改變。在孟加拉邦西部，為了衡量關於能力的偏見，村民們需要聽取一位領導人的講話。38所有村民聽到的都是同一篇講話，但有些人聽到的是男聲，而有些人聽到的是女聲。聽完講話之後，他們被要求對講話質量進行評判。在從沒為女性保留過席位（也從未有過女性領導者）的村莊中，男人們給予男聲演講的分數比女聲演講更高。另一方面，在曾為女性保留席位的村莊中，男人一般都更喜歡女聲演講。男人的確承認，女人有能力執行良好的政策，他們改變了自己對於女性領導者的觀念。 因此，暫時為女人保留三分之二席位，不僅可以增加飲用水資源，還會永久轉變女性在政治領域的角色。 良好的政策還有助於打破過低期望的惡性迴圈：如果政府開始執行，人們就會開始更認真地對待政治，並給政府施壓，執行更多的政策，而不會放棄選舉權，也不會不加思考地將選票投給同族之人，更不會拿起武器反抗政府。 在墨西哥的一項研究中，研究人員找到接受了社會福利計劃Progresa（為窮人家庭提供現金轉移，前提是他們的孩子去上學，他們要去醫療中心）的村莊， 對實行該計劃6個月與21個月的兩組村莊在2000年大選期間的選舉行為進行對比。”結果顯示，在受益於Progresa計劃更久的村莊，其選票偏向實行該計劃的政黨。造成這一現象的原因不可能是這些家庭被該計劃“收買了”，因為那時他們都受益於此，並且已經瞭解那些規則，而是這一計劃在改善健康及教育方面非常成功，接受該計劃更久的家庭，已看到由此而產生的一些好處。因此，他們將選票投向了啟動這一計劃的政黨。在太多選舉承諾出臺而又破滅的情況下， 實際的成績向選民們提供了有用的資訊，讓他們瞭解候選人將來可能會做些什麼。 信任的缺乏可以說明，為什麼溫奇康（Wantchekon）在2001年貝南的實驗 223
中發現，與吸引公眾利益相比，提供具體的資訊更為成功。當政客們對“公眾利益”泛泛而談時，沒有人會真正相信，至少，選民們多多少少會信任一種具體的資訊。如果“公眾利益”的資訊更加清晰一點兒，更加專注於某些具體倡議，提出一項可以讓候選人在當選後為選民負責的議程，那麼這種資訊更容易產生影響。 倫納德在 2006年選舉之前進行了一項後續實驗，結果表明，對於那些認真負責、致力於涉及並解釋社會政策的政治家們，選民們的確會給予支援。40倫納德開始與貝南其他民間團體領導人進行廣泛的協商：“2006年選舉：政策選擇是什麼？”分別有教育、公共衛生、管理及城市規劃四個小組，還有四位專家 （其中兩位來自貝南，另外兩位分別來自鄰國尼日和奈及利亞），他們提供一本政策建議的白皮書。所有國民大會的政黨代表，還有各家非政府組織的代表， 都參加了這次會議。會議之後，有幾家政黨自願使用會議上提出的建議，作為試執行的選舉平臺。他們將其應用於隨機選擇的村莊，在城鎮會議上，對這些建議做出了詳細的介紹，參與者們有機會做出反應並採取行動。在對照村莊， 氣氛愉悅的政治會議經常召開，會上提出了一些具體資訊，還有廣泛而又模糊的政策提議。這一次的結果恰恰相反，在那些召開會議並討論具體政策提議的村莊，並沒有出現對於具體資訊的支援，但參選政黨的選票數和支援率都更高。 這一結果表明，可靠的資訊可以勸服選民們對符合大眾利益的政策投票。 一旦信任建立了起來，個別政客的激勵政策也會改變。他會感覺到，如果他做了一些善事，他就會受到尊敬並再次當選。很多擁有權力的人都具有多重動機——他們想受到愛戴或做善事，因為他們有同情心，也因為這可以穩固他們的地位，即使他們有腐敗行為。這些人會做一些促進變革的事情，只要這些事情與他們的經濟目標不完全衝突。一旦政府可以證明，他正在試圖實施政策並贏得人民的信任，一種更深層次的可能性就會產生。政府現在可以不再那麼關注於短期成績，不再那麼熱衷於不顧一切地贏得選民的認可，不再那麼沉迷於衝動下的有獎問答。對於政府來說，這是一個規劃更加有效，更有遠見政策的 224