歲入表12-2顯示了聯邦政府在1999年的歲入。該年度的總歲入為1兆8,060億美元，這是一個龐大到難以理解的數字。為了讓這個天文數字更貼近現實，我們可以將其除以美國人口規模，1999年美國人口約為2億7,200萬人。由此計算得出，平均每位美國人向聯邦政府繳納了6,639美元。一個典型的四口之家則繳納了26,556美元。
聯邦政府最大的收入來源是個人所得稅。隨著4月15日的臨近，幾乎每個美國家庭都會填寫稅務申報表，以確定他們欠政府多少所得稅。每個家庭都被要求申報來自所有來源的收入：工作薪資、儲蓄利息、持有公司股份所獲得的股息、經營小型企業所獲取的利潤，等等。然後，該家庭的稅負（即其應繳金額）將基於其總收入來確定。
家庭的所得稅負債並非單純與收入成正比。相反，法律規定需進行更為複雜的計算。課稅所得額的計算方式為：總收入減去基於受扶養人數（主要是兒童）的金額，再減去政策制定者認定為「可扣除」的某些費用（例如房貸利息支出和慈善捐贈）。接著，使用表12-3所示的稅率表，根據課稅所得額計算稅負。該表呈現了邊際稅率——即適用於每增加一美元收入的稅率。由於邊際稅率隨收入增加而上升，高收入家庭繳納的稅款佔其收入的比例較高。（我們将在本章稍後更充分地討論邊際稅率的概念。）
對聯邦政府而言，幾乎與個人所得稅同樣重要的是工資稅。工資稅是對企業支付給員工的薪資所徵收的稅款。表12-2將此項收入稱為社會保險稅，因為這些稅收的收入專款專用，用於支付社會安全保險（Social Security）和聯邦醫療保險（Medicare）。社會安全保險是一項收入支持計畫，主要旨在維持老年人的生活水準。聯邦醫療保險則是針對老年人的政府醫療計畫。表12-2顯示，1999年平均每位美國人繳納了2,239美元的社會保險稅。
表12-2 聯邦政府歲入：1999年金額金額百分比稅種 （十億美元） 每人金額佔歲入百分比個人所得稅 $ 869 $3,194 48% 社會保險稅 609 2,239 34 公司所得稅 182 669 10 其他 146 537 8 總計 $1,806 $6,639 100% 資料來源：《1999年總統經濟報告》，表B-80。
第12章稅制設計 247
規模次之，但遠小於個人所得稅或社會保險稅的，是公司所得稅。公司是一種設立為獨立法律實體的企業。政府根據每家公司的利潤對其課稅，所謂利潤是指公司銷售商品或服務所獲得的收入，減去生產這些商品或服務的成本。請注意，公司利潤本質上被課稅兩次。當公司賺取利潤時，會透過公司所得稅被課徵一次；當公司運用利潤向股東發放股利時，則會透過個人所得稅被課徵第二次。
表12-2中標示為「其他」的最後一類，佔財政收入的8%。這一類包含貨物稅，即針對汽油、香菸和酒精飲料等特定商品徵收的稅賦。它也包含各種小額項目，例如遺產稅和關稅。
支出表12-4顯示了聯邦政府在1999年的支出情況。 總支出為1,7270億美元，即每人6,350美元。該表也顯示聯邦政府的支出如何分配至主要類別。
表12-4中最大的類別是社會安全保險（Social Security），這主要代表對老年人的移轉性支付。（移轉性支付是指政府並非為了交換商品或服務而進行的付款。）這一類別在1999年佔聯邦政府支出的23%，且其重要性日益增加。其增長的原因在於，預期壽命延長和出生率下降，導致老年人口的增長速度快於總人口。大多數分析師預期這一趨勢在未來許多年仍將持續。
第二大支出類別是國防。這包括軍事人員的薪資，以及槍枝、戰鬥機和軍艦等軍事裝備的採購。隨著國際緊張局勢和政治氣候的變化，國防支出會隨時間波動。毫不意外地，在戰爭期間，國防支出會大幅上升。
第三個類別是所得安全保障支出，其中包括對貧困家庭的移轉性支付。其中一個計畫是「貧困家庭臨時援助」（TANF），通常簡稱為「福利」。另一個是食品券計畫，該計畫提供貧困家庭可用於購買食物的憑證。聯邦政府將部分資金支付給州和地方政府，由這些政府依據聯邦指導方針來管理這些計畫。
略小於所得安全保障支出的是淨利息。當個人向銀行借款時，銀行要求借款人為貸款支付利息。當政府向公眾借款時，情況也是如此。政府負債越多，必須支付的利息金額就越大。
表12-3 聯邦所得稅稅率：1999年。 此表顯示未婚納稅人的邊際稅率。納稅人應繳的稅款取決於直至其所得水準為止的所有邊際稅率。例如，所得為 50,000美元的納稅人，就前 25,750美元的所得繳納15%， 其餘部分則繳納28%。
對應稅所得... 稅率為... 最高達25,750美元 15.0% 從25,750美元到62,450美元 28.0 從62,450美元到130,250美元 31.0 從130,250美元到283,150美元 36.0 超過283,150美元 39.6
248
第四部公共部門的經濟學
Medicare 是表 12-4 中的下一個類別，它是政府為老年人提供的醫療保險計畫。這類支出隨時間大幅成長，主要有兩個原因。首先，老年人口的成長速度快於整體人口。其次，醫療保健成本的上升速度快於其他商品與服務的成本。這項預算項目的快速成長，是柯林頓總統（President Clinton）等人提出醫療體系改革的原因之一。
下一個類別是除 Medicare 以外的醫療支出。這包括 Medicaid，即聯邦政府為貧困者設立的醫療計畫。此外，也包含透過美國國家衛生研究院（National Institutes of Health）等機構進行的醫學研究支出。
表 12-4 中的「其他」類別涵蓋了許多成本較低的政府職能。例如，它包括聯邦法院系統、太空計畫以及農業支援計畫，同時也涵蓋國會成員與總統的薪資。
你可能會注意到，表 12-2 所示的聯邦政府總收入比表 12-4 所示的總支出多出 790 億美元。這種收入超過支出的情況稱為預算盈餘（budget surplus）。當收入不足以支應支出時，則稱政府出現預算赤字（budget deficit）。政府透過向公眾借錢來為預算赤字融資。當政府出現預算盈餘時，則會利用多餘的收入來減少未償還債務。
州與地方政府州與地方政府徵收了約占所有稅收 40% 的稅款。讓我們來看看它們如何取得稅收收入，以及如何運用這些資金。
收入表 12-5 顯示美國州與地方政府的收入狀況。
1996 年的總收入為 1,2230 億美元。根據 1996 年約 2.65 億的人口計算，相當於每人 4,615 美元。該表也顯示了這筆總收入是如何細分為不同類型的稅收。
對州與地方政府而言，最重要的兩種稅收是銷售稅（sales taxes）與財產稅（property taxes）。銷售稅是按零售商店消費總額的一定百分比課徵。每當消費者購買商品時，他或她必須支付這筆費用。
表 12-4 聯邦政府支出：1999 年類別 | 金額（十億美元） | 每人金額 | 支出占比 ---|---|---|--- 社會安全保險（Social Security） | $ 393 | $1,445 | 23% 國防 | 277 | 1,018 | 16 收入保障 | 243 | 893 | 14 淨利息 | 227 | 835 | 13 Medicare | 205 | 754 | 12 醫療保健 | 143 | 526 | 8 其他 | 239 | 879 | 14 總計 | $1,727 | $6,350 | 100%
資料來源：《總統經濟報告》，1999 年，表 B-80。
預算盈餘（budget surplus） 政府收入超過政府支出的部分預算赤字（budget deficit） 政府支出超過政府收入的部分第12章稅制設計 249
店家代收的額外金額，並由店家上繳給政府。（有些州對被視為必需品的特定項目免徵銷售稅，例如食物和衣物。）財產稅是按土地與建築物估計價值的一定比例課徵，由財產所有者繳納。這兩種稅加起來，佔州和地方政府所有收入的三分之一以上。
州和地方政府也課徵個人所得稅和公司所得稅。在許多情況下，州和地方所得稅與聯邦所得稅相似；但在其他情況下，則大不相同。例如，有些州對工資收入的課稅輕於對利息和股息收入的課稅。有些州則完全不課徵所得稅。
州和地方政府也從聯邦政府獲得大量資金。在某種程度上，聯邦政府與州政府分享其收入的政策，將資金從高收入州（繳納較多稅款）重新分配到低收入州（獲得較多福利）。這些資金通常綁定於聯邦政府希望補貼的特定計畫。最後，州和地方政府的大部分收入來自表12-5中「其他」類別所包含的各種來源。這些包括釣魚和狩獵執照費用、道路和橋樑的通行費，以及公共巴士和地鐵的車資。
支出表12-6顯示1996年州和地方政府的總支出，以及其在主要類別中的細分。
迄今為止，州和地方政府最大的單項支出是教育。地方政府資助公立學校，負責大多數學生從幼兒園到高中的教育。州政府則對公立大學提供支援。1996年，教育佔州和地方政府支出的三分之一。
第二大支出類別是公共福利，其中包括對貧窮者的移轉性支付。此類別包含一些由州和地方政府管理的聯邦計畫。下一個類別是公路，包括新建道路和現有道路的維護。表12-6中的「其他」類別包括州和地方政府提供的許多額外服務，例如圖書館、警察、垃圾清除、消防、公園維護和除雪。
表12-5 州和地方政府收入：1996年稅別金額（十億美元） 每人金額佔收入百分比銷售稅 $ 249 $ 940 20%
財產稅 209 789 17
個人所得稅 147 554 12
公司所得稅 32 121 3
來自聯邦政府 235 887 19
其他 351 1,324 29
總計 $1,223 $4,615 100%
資料來源：《總統經濟報告》，1999年，表B-86。
250
第四部公共部門的經濟學快速測驗： 聯邦政府最重要的兩項稅收來源是什麼？州與地方政府最重要的兩項稅收來源是什麼？
稅收與效率既然我們已經了解美國各級政府如何籌措與運用資金，現在讓我們來探討如何評估其稅收政策。顯然，稅制的主要目標是為政府籌措收入。然而，要籌得既定金額的资金有許多方法。在設計稅制時，政策制定者有兩個目標：效率與公平。
如果一個稅制能以較小的納稅人成本籌得相同的收入，則該稅制比另一個更有效率。那麼，稅收對納稅人的成本為何？最明顯的成本就是稅款本身。這種從納稅人到政府的資金轉移，是任何稅制不可避免的特徵。然而，稅收還會帶來另外兩項成本，而設計良好的稅收政策會試圖避免或至少將這些成本降至最低：
N 當稅收扭曲人們所做的決策時所產生的無謂損失 N 納稅人在遵守稅法時所承擔的管理負擔有效率的稅制是指那些造成較小無謂損失和較小管理負擔的稅制。
無謂損失稅收會影響人們所做的決策。如果政府對冰淇淋課稅，人們就會少吃冰淇淋、多吃冷凍優格。如果政府對住房課稅，人們就會住較小的房子，並將更多收入花費在其他事物上。如果政府對勞動所得課稅，人們就會減少工作時間並享受更多閒暇。
表 12-6 州與地方政府的支出：1996年類別金額（十億美元） 每人金額支出百分比教育 $399 $1,506 33% 公共福利 197 743 17 高速公路 79 298 7 其他 518 1,955 43 總計 $1,193 $4,502 100%
資料來源：《總統經濟報告》，1999年，表 B-86。
第十二章稅制設計 251
個案研究應該對所得還是消費課稅？
當稅收誘使人們改變行為——例如誘使 Jane 少買披薩——時，稅收會造成無謂損失（deadweight losses），並使資源配置變得更沒效率。正如我們已經看到的，政府收入有很大一部分來自個人所得稅。在第八章的個案研究中，我們討論了這種稅如何抑制人們盡力工作。這種稅造成的另一個無效率之處在於，它會抑制人們儲蓄。
考慮一位 25 歲的人，他正考慮儲蓄 100 美元。如果他把這筆錢存入年利率為 8% 的儲蓄帳戶並讓其留存，當他在 65 歲退休時，將擁有 2,172 美元。然而，如果政府每年對他的利息收入課徵四分之一的稅，有效利率就僅為 6%。在 40 年以 6% 利率計息後，這 100 美元僅增長至 1,029 美元，不到未課稅情況下金額的一半。因此，由於利息收入被課稅，儲蓄的吸引力大幅降低。
一些經濟學家主張透過改變課稅基礎，來消除現行稅制對儲蓄的抑制作用。政府可以不對人們賺取的所得金額課稅，而是對人們支出的金額課稅。根據這項提案，所有儲蓄起來的所得在後來被花費之前，都不會遭到課稅。這種稱為消費稅（consumption tax）的替代制度，不會扭曲人們的儲蓄決策。
這個想法獲得了一些政策制定者的支持。眾議員 Bill Archer 在 1995 年成為權力強大的眾議院籌款委員會主席由於稅收會扭曲誘因，它們必然伴隨無謂損失。正如我們在第八章首次討論的那樣，稅收的無謂損失是指納稅人經濟福祉的減少量大於政府所徵收的收入金額。無謂損失是稅收造成的無效率，因為人們會根據稅收誘因，而非根據他們買賣商品與服務的真實成本與效益來配置資源。
為了回顧稅收如何造成無謂損失，請考慮一個例子。假設 Joe 認為披薩值 8 美元，而 Jane 認為它值 6 美元。如果披薩沒有稅，披薩的價格將反映其製作成本。假設披薩價格為 5 美元，因此 Joe 和 Jane 都選擇購買一個。兩位消費者都獲得了超過支付金額的價值剩餘。Joe 獲得了 3 美元的消費者剩餘，Jane 獲得了 1 美元的消費者剩餘。總剩餘為 4 美元。
現在假設政府對披薩徵收 2 美元的稅，且披薩價格上漲至 7 美元。Joe 仍然購買披薩，但現在他的消費者剩餘僅為 1 美元。Jane 現在決定不購買披薩，因為價格高於她對披薩的評價。政府從 Joe 的披薩購買中徵收了 2 美元的稅收。總消費者剩餘下降了 3 美元（從 4 美元降至 1 美元）。由於總剩餘的下降幅度超過了稅收收入，該稅收產生了無謂損失。在這種情況下，無謂損失為 1 美元。
請注意，無謂損失並非來自支付稅款的 Joe，而是來自未支付稅款的 Jane。Joe 剩餘減少的 2 美元正好抵消了政府徵收的收入金額。無謂損失的產生是因為稅收導致 Jane 改變了她的行為。當稅收提高披薩價格時，Jane 的處境變差，但政府卻沒有相應的收入來抵消這一點。Jane 福祉的這種減少就是稅收的無謂損失。
「我本來打算把這裡整修一下，但如果我這麼做，市政府只會提高我的稅！」
252
第四部公共部門的經濟學委員會主張以消費稅取代現行的所得稅制度。此外，現行稅法中的多項規定已使稅制在某種程度上類似於消費稅。納稅人可以將有限額度的儲蓄存入特殊帳戶，例如個人退休帳戶（Individual Retirement Accounts）、Keogh 計畫和 401(k) 計畫，這些資金在退休提領之前免於課稅。對於主要透過這些退休帳戶進行儲蓄的人來說，他們的稅單實際上是以消費而非所得為基礎。
行政負擔如果在 4 月 15 日詢問一般人對稅制的看法，你可能會聽到關於填寫稅表令人頭痛抱怨。任何稅制的行政負擔都是其造成的無效率的一部分。這種負擔不僅包括四月初花費在填寫表格上的時間，還包括全年為稅務目的保存記錄所花的時間，以及政府為執行稅法必須動用的資源。
許多納稅人——尤其是那些處於較高稅級的人——會聘請稅務律師和會計師來協助處理稅務。這些精通複雜稅法的專家為客戶填寫稅表，並幫助客戶安排財務事務，以減少應繳稅額。這種行為屬於合法的避稅，與非法的逃稅不同。
我們稅制的批評者指出，這些顧問幫助客戶濫用稅法中一些細緻的規定（常被稱為「漏洞」）來避稅。在某些情況下，漏洞是國會的失誤：它們源於稅法中的模糊之處或遺漏。但更多時候，它們的出現是因為國會選擇對特定類型的行為給予特殊待遇。例如，美國聯邦稅法對市政債券投資者給予優惠待遇，因為國會希望讓州和地方政府更容易借錢。在某種程度上，這項規定惠及各州和地方政府；在另一種程度上，它則惠及高收入納稅人。大多數漏洞為制定稅政的國會議員所熟知，但對某個納稅人看來像是漏洞的规定，對另一個納稅人來說可能看起來像是合理的稅前扣除額。
用於遵守稅法的資源是一種無謂損失。政府僅獲得實際繳納的稅款金額。相比之下，納稅人不僅損失這筆金額，還損失了用於記錄、計算和避稅的時間與金錢。
透過簡化稅法，可以減輕稅制的行政負擔。然而，簡化在政治上往往困難重重。大多數人都願意透過消除惠及他人的漏洞來簡化稅法，但很少有人熱衷於放棄自己使用的漏洞。歸根結底，稅法的複雜性源於政治過程，因為具有各自特殊利益的各類納稅人為自身訴求進行遊說。
邊際稅率與平均稅率在討論所得稅的效率與公平性時，經濟學家區分了兩種稅率概念：平均稅率和邊際稅率。平均稅率是繳納的總稅額除以總所得。邊際稅率則是對額外增加的一美元所得所繳納的額外稅額。
平均稅率繳納的總稅額除以總所得邊際稅率對額外增加的一美元所得所繳納的額外稅額第十二章稅制的設計 253
例如，假設政府對前 $50,000 的收入課徵 20% 的稅，對超過 $50,000 的所有收入課徵 50% 的稅。在這種稅制下，一位年收入 $60,000 的人需繳納 $15,000 的稅款。（稅額等於 0.20 × $50,000 加上 0.50 × $10,000。）對此人而言，平均稅率為 $15,000/$60,000，即 25%。但是經營小型企業的人們最清楚稅制的行政負擔。小型企業必須遵守許多與大型企業相同的法律。然而，由於規模較小，遵從法規的成本佔其營收的比例可能大得多。根據一項研究，小型企業的行政負擔是大型企業的十倍。以下文章描述了其中一些成本。
遵守稅法： 小型企業的負擔作者：ROBERT D. HERSHEY, JR.
在一個每年徵收超過 $1 兆美元的聯邦體系宏觀架構中，位於賓夕法尼亞州、僅有三家分店的 modest 連鎖餐廳 Dante’s Restaurant, Inc. 可謂微不足道。
但對像 Dante’s 財務總監 Lewis Kamin 這樣的人來說，《國內稅收法典》（Internal Revenue Code）是一年四季的頭痛來源。這裡有每兩週一次的社會安全稅和預扣所得稅匯款、每季的薪資稅和失業稅申報、每季預估的公司所得稅，當然還有各種記錄的維護，包括小費、用於預扣稅的 W-4 表格以及 I-9 公民身份表格。
這還不包括無處不在的州和地方稅捐，就 Dante’s 的情況而言，這些稅捐更為複雜，因為酒類執照的考量意味著其十家餐廳中的每一家都必須分別成立為獨立法人公司。
「有很多事項需要留意，有很多事情令人擔憂，」Kamin 先生抱怨道……這就是美國稅收的現實面，其中聯邦部分基於一套極其複雜的法律和法規體系，當 Jimmy Carter 稱其為「人類的恥辱」時，該體系的規模僅為現在的三分之一。
這部法典由一支擁有 115,000 名成員且預算達 $70 億美元的 Internal Revenue Service 大軍來執行。但這筆金額與納稅人為履行義務所花費的金錢相比，簡直是小巫見大巫。
據估計，美國企業為遵守聯邦稅法所付出的成本每年高達數千億美元……大公司幾乎處於持續被審計的狀態。一家巨型公司在 1992 年的報稅文件長達 21,000 頁，裝訂成 30 冊。但迄今為止，最沉重的負擔落在小型企業身上。
事實上，根據 The Tax Foundation 的高級研究員 Arthur P. Hall 指出，資產低於 $100 萬美元的當地五金店、熟食店或加油站——這一類別涵蓋了全國 90% 的公司——每向華盛頓匯出 $100，就要花費 $390 的遵從成本。換句話說，政府在 1990 年從這些企業僅獲得了 $41 億美元，相比之下，它們為製作基本的公司稅表 1120 和 1120S 卻花費了 $159 億美元。
「這意味著公司所得稅對聯邦政府而言是一種非常沒有效率的收入來源，」Hall 先生說……
儘管對稅制的抱怨經常針對 I.R.S.，但商界人士和政策制定者普遍認為，真正的過錯在於國會及其頻繁、往往出於善意的法律修修补补。由此產生的複雜性正日益損害人們對該體制的尊重，從而削弱了即使是最具善意的納稅人去弄清楚自己應該繳納多少稅款的意願……
自 1981 年以來，華盛頓已頒布了十項主要稅法，其累積效應「對小型企業主來說相當驚人，」Small Business Administration 的稅務政策律師 Edward Koos 表示。
Small Business Council 的 Harold Apolinsky 表示，自 1981 年以來，已有 9,371 個法典條款被修訂，這一總數在很大程度上歸功於權勢階層的遊說和競選捐款。「在我看來，小型企業根本沒有影響力，」Apolinsky 先生說。「大型企業能夠忍受它，」他補充指由此產生的複雜性。「但小型企業真的無法承受。」
來源：The New York Times，1994 年 1 月 30 日，商業版，第 4 頁。
新聞報導小型企業與稅法
254 第四部公共部門的經濟學邊際稅率為 50%，因為如果納稅人多賺一美元，稅額就會增加 0.50 美元。
邊際稅率和平均稅率各自提供了有用的資訊。如果我們試圖衡量納稅人所做出的犧牲，平均稅率更為合適，因為它衡量的是收入中用於繳稅的比例。相比之下，如果我們試圖衡量稅制在多大程度上扭曲了誘因，邊際稅率則更具意義。第一章提到的十大經濟學原理之一是，理性人會思考邊際量。此原理的一個推論是，邊際稅率衡量了稅制在多大程度上抑制人們努力工作。因此，決定所得稅無謂損失的是邊際稅率。
總額稅假設政府對每個人徵收 4,000 美元的稅。也就是說，無論收入多少或個人採取任何行動，每個人都欠下相同的金額。這種稅稱為總額稅（lump-sum tax）。
總額稅清楚地顯示了平均稅率與邊際稅率之間的差異。對於收入為 20,000 美元的納稅人來說，4,000 美元總額稅的平均稅率為 20%；對於收入為 40,000 美元的納稅人來說，平均稅率為 10%。對於這兩位納稅人而言，邊際稅率均為零，因為額外增加一美元的收入不會改變應繳稅額。
總額稅是可能實現的最有效率的稅種。由於個人的決策不會改變應繳金額，這種稅不會扭曲誘因，因此也不會造成無謂損失。由於每個人都能輕易計算出應繳金額，而且聘請稅務律師和會計師並無益處，總額稅對納稅人造成的行政負擔極小。
既然總額稅如此有效率，為什麼我們在現實世界中很少見到它們呢？原因是效率只是稅制的目標之一。總額稅會對窮人和富人收取相同的金額，這種結果大多數人會認為不公平。因此，要理解我們所觀察到的稅制，我們必須考慮稅收政策的另一個主要目標：公平性。
快速測驗： 稅制的效率是指什麼？什麼因素會讓稅制變沒有效率？
稅收與公平性自從美國殖民者將進口茶葉倒入波士頓港以抗議英國的高額稅收以來，稅收政策一直是美國政治中最引發激烈辯論的話題之一。這些爭論的熱度很少源於效率問題。相反，它們源於對稅負應如何分配的分歧。參議員 Russell Long 曾用這首打油詩來模仿公眾的辯論：
總額稅對每個人徵收相同金額的稅第十二章稅制的設計 255
別向你課稅。 別向我課稅。 向樹後那個傢伙課稅。 當然，如果我們要仰賴政府提供某些我們想要的財貨與勞務，稅收就必須由某人承擔。在本節中，我們將探討稅制的公平性。稅賦負擔應如何在人口之間分配？我們如何評估一個稅制是否公平？每個人都同意稅制應該公平，但對於公平的含義以及如何判斷稅制的公平性，卻存在許多分歧。
受益原則其中一項課稅原則稱為「受益原則」（benefits principle），主張人們應根據其從政府服務中獲得的受益程度來繳納稅款。這項原則試圖讓公共財類似於私有財。經常看電影的人總共支付的電影票錢比很少看電影的人多，這似乎是公平的。同樣地，從公共財中獲得較大利益的人，應該比獲得較小利益的人支付更多費用。
例如，汽油稅有時就是依據受益原則來證明其正當性。在某些州，汽油稅的收入用於建設和維護道路。由於購買汽油的人正是使用道路的人，因此汽油稅可能被視為支付此項政府服務的公平方式。
受益原則也可用來論證富裕公民應比貧窮公民繳納更高的稅款。為什麼？僅僅是因為富人從公共服務中獲益更多。例如，考慮警察防盜保護所帶來的利益。擁有較多財產需要保護的市民，從警察那裡獲得的利益大於財產較少的人。因此，根據受益原則，富人應比窮人為維持警力付出更多的成本。
同樣的論點也可適用於許多其他公共服務，例如消防、國防和司法體系。
甚至可以利用受益原則來論證由對富人課稅資助的扶貧計畫。正如我們在第十一章中所討論的，人們偏好生活在沒有貧窮的社會中，這表明扶貧計畫是一種公共財。如果富人對此公共財的貨幣評價高於中產階級成員，或許只是因為富人有更多可支配資金，那麼根據受益原則，他們應被課以更重的稅賦來支付這些計畫的費用。
量能課稅原則評估稅制公平性的另一種方法稱為「量能課稅原則」（ability-to-pay principle），該原則主張應根據個人承擔負擔的能力來徵收稅款。這項原則有時基於所有公民應為支持政府做出「同等犧牲」的主張而獲得正當性。然而，一個人犧牲的大小不僅取決於其稅額的大小，還取決於其收入和其他情況。窮人繳納的 1,000 美元稅款所造成的犧牲，可能比富人繳納的 10,000 美元稅款更大。
受益原則人們應根據其從政府服務中獲得的受益程度來繳納稅款的觀念量能課稅原則應根據個人承擔負擔的能力來徵收稅款的觀念
256 第四部公共部門的經濟學個案研究稅負如何分配關於稅收政策的許多辯論，都集中在富人是否支付了他們應有的公平份額。 對於這一判斷，並沒有一個客觀的標準。然而，在自行評估此議題時，了解不同收入家庭在現行稅制下支付多少稅款，會有所幫助。
表 12-8 顯示所有聯邦稅如何在不同收入階層間分配。為了建構此表，家庭按收入排名並分為五個大小相等的組別，稱為五分位數（quintiles）。表的第二欄顯示每組的平均收入。最貧窮的五分之一家庭平均收入為 $9,880；最富裕的五分之一家庭平均收入為 $174,000。
表的下一欄顯示總稅額佔收入的百分比。正如你所見，美國聯邦稅制是累進的。最貧困的家庭支付了支付能力原則導出了兩個公平的附屬概念：垂直公平與水平公平。垂直公平主張，納稅能力較強的納稅人應貢獻較大的金額。水平公平則主張，納稅能力相似的納稅人應貢獻相同的金額。儘管這些公平觀念被廣泛接受，但將其應用於評估稅制時，卻很少能簡單直接地達成結論。
垂直公平如果稅收基於支付能力，那麼富有的納稅人應該比貧窮的納稅人支付更多。但富人應該多付多少呢？關於稅收政策的許多辯論都圍繞著這個問題。
考慮表 12-7 中的三種稅制。在每種情況下，收入較高的納稅人都支付更多。然而，這些稅制在稅收隨收入增加的速度上有所不同。第一種系統稱為比例稅，因為所有納稅人支付相同比例的收入。第二種系統稱為累退稅，因為高收入納稅人支付的收入比例較小，儘管他們支付的金額較大。第三種系統稱為累進稅，因為高收入納稅人支付的收入比例較大。
這三種稅制哪一種最公平？並沒有顯而易見的答案，經濟理論也無法提供協助來尋找答案。公平如同美感一樣，取決於觀察者的觀點。
垂直公平指納稅能力較強的納稅人應支付較大金額的概念水平公平指納稅能力相似的納稅人應支付相同金額的概念表 12-7 比例稅累退稅累進稅金額佔收入金額佔收入金額佔收入收入稅額百分比稅額百分比稅額百分比 $ 50,000 $12,500 25% $15,000 30% $10,000 20% 100,000 25,000 25 25,000 25 25,000 25 200,000 50,000 25 40,000 20 60,000 30 三種稅制比例稅指高收入和低收入納稅人支付相同收入比例的稅收累退稅指高收入納稅人支付的收入比例低於低收入納稅人的稅收累進稅指高收入納稅人支付的收入比例高於低收入納稅人的稅收第十二章稅制設計 257 收入的 8.0% 用於繳稅，而最富裕者則繳納其收入的 29.1%。
第四欄和第五欄比較了這五組群體之間的所得分配與稅負分配。最貧窮的群體賺取所有所得的 4%，並繳納所有稅款的 1%。最富裕的群體賺取所有所得的 49%，並繳納所有稅款的 59%。
這張關於稅收的表格是理解政府負擔的良好起點，但它所提供的圖景並不完整。雖然它包含了從家戶流向聯邦政府的所有稅收，卻未納入從聯邦政府回流至家戶的移轉性支付，例如社會安全保險（Social Security）和福利救濟。同時涵蓋稅收與移轉性支付的研究顯示出更高的累進性。即使扣除移轉性支付後，最富裕的家庭群體仍將其約四分之一的收入繳給政府。相比之下，貧困家庭通常獲得的移轉性支付多於他們繳納的稅款。最底層五等分位群體的平均稅率並非如表中所示的 8.0%，而是負 30%。換言之，他們的所得比在沒有政府稅收和移轉性支付的情況下高出約 30%。結論很明確：要完全理解政府政策的累進性，必須同時考慮人們支付的稅款與獲得的收益。
水平公平如果稅收是基於支付能力，那麼情況相似的納稅人應繳納相似數額的稅款。但如何判斷兩名納稅人是否相似？家庭之間存在許多差異。要評估稅法是否具有水平公平性，必須確定哪些差異與家庭的支付能力相關，哪些則無關。
假設 Smith 家庭和 Jones 家庭的收入均為 $50,000。Smith 家沒有小孩，但 Smith 先生患有一種疾病，導致醫療費用高達 $20,000。Jones 家人身體健康，但有四個小孩。其中兩個 Jones 家的孩子正在上大學，產生了 $30,000 的學費帳單。由於這兩個家庭收入相同，讓它們繳納相同的稅款公平嗎？給予 Smith 家稅收減免以幫助他們抵銷高額醫療費用，會更公平嗎？給予 Jones 家稅收減免以幫助他們應對學費支出，會更公平嗎？
這些問題沒有簡單的答案。實際上，美國的所得稅充滿了各種特殊條款，根據家庭的具體情況調整其稅負。
表 12-8 聯邦稅收負擔平均稅收佔所得百分比所得佔總所得百分比稅收佔總稅收百分比五等分位組最低 $ 9,880 8.0% 4% 1% 第二 26,100 15.6 11 7 中間 44,300 20.3 16 13 第四 68,200 23.1 20 19 最高 174,000 29.1 49 59
資料來源：國會預算辦公室（Congressional Budget Office）；估計值為 1999 年數據。
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第四部公共部門的經濟學個案研究水平公平與婚姻稅婚姻的處理方式提供了一個重要範例，說明在實務上要達成水平公平是多麼困難。考慮兩對完全相同的伴侶，差別僅在於其中一對已婚，另一對則未婚。美國所得稅法的一個奇特特徵是，這兩對伴侶繳納的稅額不同。婚姻會影響伴侶稅負的原因，在於稅法將已婚夫婦視為單一納稅人。當一男一女結婚後，他們不再以個人身分繳稅，而是開始以家庭為單位繳稅。如果這名男子和女子的收入相近，他們結婚後的總稅負就會上升。
為了了解這種「婚姻稅」如何運作，請考慮以下累進所得稅的例子。假設政府對超過 10,000 美元的所有收入徵收 25% 的稅。低於 10,000 美元的收入免稅。讓我們看看這個制度如何對待兩對不同的伴侶。
首先考慮 Sam 和 Sally。Sam 是一位掙扎求生的詩人，沒有收入；而 Sally 是一位律師，年收入為 100,000 美元。在結婚前，Sam 無需繳稅。Sally 需繳納 90,000 美元（100,000 美元扣除 10,000 美元的免稅額）的 25%，即 22,500 美元。結婚後，他們的稅單金額相同。在這種情況下，所得稅既不會鼓勵也不會阻礙婚姻。
現在考慮 John 和 Joan，兩位大學教授，每人年收入皆為 50,000 美元。在結婚前，他們每人需繳納 10,000 美元的稅（40,000 美元的 25%），總計 20,000 美元。結婚後，他們的總收入為 100,000 美元，因此他們需繳納 90,000 美元的 25%，即 22,500 美元的稅。因此，當 John 和 Joan 結婚時，他們的稅單增加了 2,500 美元。這種增加被稱為婚姻稅。
「你是否承諾愛護、尊重並珍惜彼此，並且作為已婚夫婦向美國政府繳納比你們若繼續同居所應繳納更多的稅款？」
第12章稅制的設計 259
我們可以透過將已婚夫婦的免稅額從$10,000提高到$20,000，來解決John和Joan的問題。但這項變革會引發另一個問題。在這種情況下，Sam和Sally婚後只需繳納$20,000的稅款，比他們單身時少付了$2,500。消除John和Joan的婚姻稅罰，等於為Sam和Sally創造了婚姻補貼。
實際上，美國的稅法是一種權衡妥協的結果，同時包含了婚姻稅罰與婚姻補貼。根據國會預算辦公室（Congressional Budget Office）的一項研究，42%的已婚夫婦需繳納婚姻稅罰，平均佔其收入的2.0%；而51%的已婚夫婦則因結婚而享有較低的稅負，平均佔其收入的2.3%。一對伴侶在結婚或同居之間何者更有利（從稅務角度來看），取決於兩人之間的收入分配方式。如果一男一女擁有相近的收入（如John和Joan），他們的婚禮很可能會增加其稅單金額。但如果其中一方的收入遠高於另一方，特別是只有一方有收入時（如Sam和Sally），則很可能出現婚姻補貼。
這個問題沒有簡單的解決方案。要了解原因，不妨試著設計一種具備以下四個特性的所得稅：
N 兩對總收入相同的已婚夫婦應繳納相同的稅款。
N 當兩人結婚時，他們的總稅額不應改變。
N 沒有收入的個人或家庭無需繳稅。
N 高收入納稅人應比低收入納稅人承擔更高比例的收入作為稅款。
這四個特性都具吸引力，但不可能同時滿足所有條件。任何滿足前三個特性的所得稅，必然違反第四個特性。唯一能滿足前三個特性的所得稅是比例稅。
有些經濟學家主張廢除婚姻稅罰，方法是將納稅單位從家庭改為個人，這也是許多歐洲國家採行的政策。這種替代方案看似更公平，因為它會對已婚和未婚伴侶一視同仁。然而，這種變革將放棄上述第一個特性：總收入相同的家庭最終可能會繳納不同的稅款。例如，如果每對已婚夫婦都像未婚時那樣繳稅，那麼Sam和Sally將繳納$22,500，而John和Joan將繳納$20,000，儘管這兩對夫婦的總收入相同。這種替代稅制是否比現行的婚姻稅更公平或更不公平，很難斷言。
稅賦歸宿與稅賦公平稅賦歸宿——研究誰承擔稅負負擔——是評估稅賦公平性的核心。正如我們在第六章首次見到的，承擔稅負的人並不總是收到政府稅單的人。由於稅收會改變供給和需求，進而改變均衡價格。因此，它們會影響到那些依法實際繳稅之人以外的人群。當
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第四部公共部門的經濟學個案研究誰負擔企業所得稅？
企業所得稅很好地說明了稅負歸宿對於稅制政策的重要性。企業稅在選民中頗受歡迎。畢竟，企業不是人。選民總是熱切希望減少自己的稅賦，並讓某些沒有面孔的企業來買單。
但在認定企業所得稅是政府籌措收入的良方之前，我們應該考慮誰承擔了企業稅的負擔。這是一個經濟學家意見分歧的難題，但有一點是確定的：所有稅賦最終都由人們支付。當政府對企業徵稅時，企業更像是一個稅收徵收者，而非納稅人。稅負最終落在人們身上——即企業的所有者、顧客或員工。
許多經濟學家認為，員工和顧客承擔了企業所得稅的大部分負擔。為了理解原因，讓我們來看一個例子。假設美國政府決定提高汽車公司所得的稅率。起初，這項稅收會傷害汽車公司的所有者，因為他們的利潤減少了。但隨著時間推移，這些所有者會對稅收做出反應。由於生產汽車的獲利降低，他們會減少投資興建新的汽車工廠。相反地，他們會以其他方式投資財富——例如購買更大的房子，或在其他產業或其他國家興建工廠。隨著汽車工廠減少，汽車的供給下降，對汽車工人的需求也隨之減少。因此，對汽車製造企業徵稅會導致汽車價格上漲，以及汽車工人的工資下降。
企業所得稅顯示了稅負歸宿的「蒼蠅紙理論」有多麼危險。企業所得稅之所以受歡迎，部分原因是它看起來是由富有的企業支付。然而，承擔稅負最終負擔的人——企業的顧客和員工——往往並不富有。如果企業稅的真實歸宿更廣為人知，這項稅收在選民中的受歡迎程度可能會降低。
個案研究單一稅率反覆出現的辯論話題是，美國聯邦政府是否應該完全廢除現行的稅制，並取而代之為一個更簡單的系統。在評估任何稅制的垂直公平與水平公平時，考量這些間接效應至關重要。
許多關於稅收公平的討論忽略了稅收的間接效應，並基於經濟學家戲稱為稅負歸宿「蒼蠅紙理論」的觀點。根據這一理論，稅負就像蒼蠅紙上的蒼蠅一樣，會黏在它最初落下的地方。然而，這種假設很少成立。
例如，未受過經濟學訓練的人可能會認為，對昂貴皮草大衣徵稅具有垂直公平性，因為大多數皮草買家都很富有。然而，如果這些買家可以輕易用其他奢侈品替代皮草，那麼對皮草徵稅可能只會減少皮草的銷售量。最終，稅負將更多地落在製造和銷售皮草的人身上，而不是購買者身上。由於大多數製造皮草的工人並不富有，皮草稅的公平性可能與蒼蠅紙理論所顯示的大相逕庭。
這位員工支付了部分企業所得稅。